Идея выпуска в России бумажных денег возникла еще в начале XVIII столетия. Петр I, например, пытался пригласить в Россию известного английского финансиста Джона Ло, занимавшегося выпуском бумажных денег. Но после полного провала в 1820 году попытки Джона Ло осуществить эмиссию кредитных билетов во Франции, интерес к бумажным деньгам в России заметно охладел. Тем не менее, в период царствования Елизаветы Петровны (1741-1761 гг.) один из высших государственных чиновников генерал Б. X. Миних предложил план улучшения финансов страны на основе эмиссии бумажных денег. Однако план был отвергнут Сенатом, который нашел предосудительным и опасным, что вместо денег "будут ходить бумажки". В очередной раз вернулись к идее выпуска бумажных денег в России при Петре III. Дефицит государственного бюджета заставил 25 мая 1762 года издать указ о выпуске банковских билетов, замещающих металлические деньги в обращении. В царском указе излагался план создания и деятельности Государственного банка. Были подготовлены образцы так называемых банкоцеттелей достоинством 10, 50,100, 500 и 1000 рублей. Однако их выпуск не был осуществлен из-за дворцового переворота, организованного женой императора, в результате которого Петр III был убит, а на престол возведена Екатерина II.

Состояние государственного бюджета при Екатерине II было плачевным: дефицит бюджета составил в 1768 году 1880100 рублей, из которых 1800000 руб. были израсходованы на военные нужды. Императрице было предоставлено два проекта выпуска нового вида денег - бумажных, авторами которых были граф К. Сивере и князь А.А. Вяземский. Эти планы были одобрены, и бумажные деньги были выпущены в обращение согласно Манифесту Екатерины II от 29 декабря 1768 года. Манифест был опубликован 1 февраля 1769 года, и в нем необходимость выпуска бумажных денег была обоснована отсутствием банков, желанием улучшить денежное обращение в стране, облегчить оборот наличных денег, прежде всего медных в связи с их "тягостью", организовать кредит и т.д. Главная же причина - необходимость покрытия военных расходов в связи с первой русско-турецкой войной (1768-1777 гг.) - в Манифесте, естественно, не называлась.

1 января 1769 года в Санкт-Петербурге и Москве учреждались два променных (или выменных) банка с основным капиталом в 500000 рублей медью каждый, соответственно этому выпускалось на такую же сумму ассигнаций. Банки должны были отпускать во все правительственные учреждения ассигнации в обмен на наличные деньги и обратно и осуществлять такую же операцию с частными лицами. Частные лица могли приносить в банки любые деньги (золотые, серебряные и медные монеты) и обменивать их на ассигнации, а банки формально могли обменивать бумажные ассигнации на серебряную и медную монету (т.е. "ходячую монету", как было указано в самом тексте ассигнации). На самом деле и Московский, и Петербургский банки с самого начала обменивали ассигнации только на медную монету, что вскоре официально было узаконено указом от 22 января 1770 года. Это было вызвано тем, что частные лица приносили в банки в основном медные деньги и изредка золотые или серебряные монеты. Например, в Петербургском банке для обмена на ассигнации в период с 21 февраля по 9 апреля 1769 года было принято 50075 рублей, в том числе медью 49985 рублей (99,82%), золотом 72 рубля (0,14%) и серебром 16 рублей (0,04%). В последующее время прием в обоих банках золотых и серебряных монет на ассигнации в документах не упоминается. Первые ассигнации пользовались большой популярностью у населения, о чем говорит тот факт, что сумма обмена медных денег на ассигнации постоянно превышала в 3-4 раза сумму обмена ассигнаций на монеты.

В период царствования Павла I (1796-1801 гг.) правительство продолжало использовать выпуск ассигнаций для увеличения государственных доходов. Хотя оно и предприняло некоторые попытки укрепления курса ассигнаций. Так, указом от 18 декабря 1797 года объявлялось, что ассигнации признаются долгом казны всему населению империи. Была предпринята попытка изъять часть бумажных денег из обращения с их последующим публичным уничтожением. Каждому предъявителю ассигнаций платили металлическими деньгами из расчета 1.3. рубля ассигнациями = 1 рублю серебром. Однако ограниченный запас в банке звонкой монеты не позволил удовлетворить всех предъявителей ассигнаций, и вскоре размен был прекращен.