Глава 1. Конституционно-правовой статус сложносоставных субъектов Российской Федерации

Поможем в ✍️ написании учебной работы

Имя

Поможем с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой

Нажимая кнопку "Продолжить", я принимаю политику конфиденциальности

Содержание

Введение

Глава 1. Конституционно-правовой статус сложносоставных субъектов

Глава 2. Практика укрупнения субъектов в РФ

§ 2.1 Российская практика укрупнения субъектов Федерации

§ 2.2 Актуальные проблемы укрупнения регионов

§ 2.3 Перспективы процесса укрупнения субъектов Федерации

Глава 3. Перспективы реинтеграции Тюменской области

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Актуальность темы исследования. Общественные перемены последнего десятилетия кардинально изменили политическую и социальную ситуацию на постсоветском пространстве, и появилась необходимость укрупнения субъектов Российской Федерации. В течение XX века наблюдалось интенсивное расширение данных процессов, а к концу века это стало составляющим фактором всех глобальных проблем. Что потребовало новых подходов к региональной политике, способствующей достижению и поддержанию баланса интересов международных факторов, участвующих в регулировании подобных процессов.

Актуальность исследования данного феномена обусловлена обстоятельствами, к числу которых можно отнести:

• расширение правового поля и акцентирование внимания международной общественности на процессе глобализации;

• качественные и количественные изменения состояния государства;

• назревшую необходимость анализа реинтеграции сложноподчиненных субъектов РФ с учетом ее целей, задач и содержания в конкретных регионах Федерации и степени ее воздействия на другие сферы общественных отношений;

• необходимость научного осмысления и понимания социально-политической направленности отношений между областями и центром.

Степень научной разработанности проблемы. Изучение научной и публицистической литературы показало, что разработкой данной проблемы занимаются представители различных наук - философы, социологи, политологи, психологи, экономисты, этнографы, демографы, экологи, правоведы, что вполне оправдано комплексным характером проблемы. Необходимо прежде всего отметить значимость исследований, посвященных общей теории государственного регулирования, анализу основных параметров сложноподчиненных субъектов федерации, выявлению их региональных особенностей. С начала 90-х гг. вышло много работ, посвященных региональной проблематике, отражавшие кардинальные социальные и политические изменения, которые имели место до и после распада Советского Союза. Необходимо подчеркнуть, что большинство работ носит ярко выраженную этническую направленность. Изучение трудов по рассматриваемой проблематике позволяет вычленить основные политические, правовые, экономические, психологические причины реинтеграции сложноподчиненных субъектов РФ.

Объектом исследования выступает Тюменская область, как сложноподчиненный субъект РФ.

Предметом исследования являются закономерности формирования региональной политики Российской Федерации, направленной на социальную стабилизацию общества и создание предпосылок для устойчивого развития.

Методологической основой исследования является синтез системно-функционального подхода, рассчитанного на перспективу практического применения результатов исследования и когнитивного (познавательного) метода, предполагающего техническую структуризацию исследуемой проблемы, рассматриваемой как сложноподчиненную систему, состоящую из отдельных, но взаимосвязанных между собой элементов и подсистем.

Хронологические рамки начинаются последним десятилетием XX века и заканчиваются современностью.

Территориальные рамки определяются необходимостью сочетания глобального и регионального уровней анализа. Главное внимание уделено региону, опыт которого имеет существенное значение для России – Тюменская область.

Целью реферата является изучение перспектив реинтеграции сложноподчиненных субъектов (на примере Тюменской области).

Для достижения цели мной были поставлены следующие задачи по изучению:

· Конституционно-правового статуса сложносоставных субъектов;

· Практики РФ по укрупнению субъектов;

· Перспектив реинтеграции Тюменской области.

Заключение

Проекты объединения обсуждаются сегодня сразу в нескольких субъектах Федерации. Так, о необходимости слияния Ненецкого автономного округа с Архангельской областью заявлял полпред Президента Илья Клебанов. За объединение Москвы и Московской области, а также Санкт-Петербурга и Ленинградской области выступают многие местные жители. Полпред Дальневосточного округа Константин Пуликовский предлагает объединить Камчатку с Корякией, а также Еврейскую автономную область, Амурский регион и Хабаровский край. Процесс объединения Адыгеи и Краснодарского края находится пока только в стадии обсуждения. Есть проекты вхождения в этот объединенный регион Карачаево-Черкессии. Однако многие представители республик считают, что в результате объединения под угрозу исчезновения попадет их самобытная культура. Достаточно давно обсуждалось объединение Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского округа, но процесс до сих пор находится в подвешенном состоянии. Также в стадии обсуждения слияние Алтайского края с Республикой Алтай, Архангельской области с Ненецким АО и сложносоставных субъектов: Иркутской области с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом, Камчатской области с Корякским автономным округом, Читинской области с Агинским Бурятским автономным округом. Порой речь заходит и о слиянии ряда областей Европейской части России - например, Новгородской и Псковской. По мнению специалистов, в итоге в России может остаться всего 45-50 субъектов, большинство из которых поменяют свой размер и название. Подобные проекты обсуждаются довольно давно, но не везде к идее предстоящего объединения на местах подходят с энтузиазмом - планы объединения часто идут вразрез с амбициями губернаторов, крупных бюджетообразующих компаний, местных элит. Не всегда они продуманы с политической, экономической и социальной точки зрения. Структурные изменения – это всегда сложный процесс. Структура любой, в том числе федеративной системы, является наиболее консервативной ее частью, но вместе с тем, она – «несущая конструкция» государственности. Необходимо модернизировать ее таким образом, чтобы сделать систему более открытой, отвечающей требованиям «окружающей среды», при этом не разрушив основ ее жизнедеятельности. Таким образом, можно выделить следующие основные приоритеты дальнейшей реструктуризации Федерации в России:

 укрепление Федерации, построение эффективного государства в существующих границах;

 укрепление субъектов Федерации путем их объединения;

 завершение разграничения полномочий между всеми уровнями публичной власти;

 повышение эффективности государственного аппарата.

Список использованной литературы

1. Актуальные проблемы совершенствования состава субъектов Российской Федерации/ Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. -2005. -№ 16.

2. Бакштановский В.И., Киричук С.М., Чурилов В.А. (ред.). Тюмень в процессе формирования новой региональной политики. Материалы консультативного опроса экспертов // Тюмень: Центр прикладной этики, 2007.

3. Бахманов А. Если бы я был... // Новая ежедневная газета.— 2008.— 25 мая.— С.6.

4. Гельман В. Новая местная политика // Политический мониторинг.— М.: ИГПИ, 1994.— №4(27); Новая ежедневная газета.— 2008.— 3 августа.— С. 4-5.

5. Гельман В.. Эволюция представительных органов власти в современной России // Политический мониторинг.— М.: ИГПИ, 2002.— №11.

6. Гельман (псевдоним Г.Владимиров). Российский центр и местная власть: опыт института представителей Президента // Политический мониторинг.— М.: ИГПИ, 1993.— №4(15); Ваш выбор.— 2003.— №4.— Сс. 18-25.

7. Государственная Дума. Стенограмма заседаний // Бюллетень №49.— 2004.— 15 июля.— Сс. 26-28, 62-63.

8. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2008 год // Российская газета.— 2008.— 25 февраля.— С. 3-6.

9. Российское движение демократических реформ. Проект Конституции Российской Федерации — М., 2002.

10. Сенатова О., Касимов А., Гельман В., Рыженков С. Политические факторы и субъекты политики в Поволжье // Политический мониторинг.— М.: ИГПИ, 2004. — №7, ч.1.

11. Сенатова О., Касимов А. Федерация или новый унитаризм? // Политический мониторинг.— М.: ИГПИ, 1994.— №1; Новая ежедневная газета.— 2007..— 25 мая.— Сс. 5-6.

12. Сенатова О., Касимов А. Новая региональная риторика. Послание Президента как жанр политической утопии // Политический мониторинг.— М.: ИГПИ, 2006..— №2.

13. Сергей Шахрай: Из двух зол выбираем меньшее // Российская газета.— 1994.— 6 сентября.— С.1.

14. Тишков В. «Нация — то же племя, только с армией». Беседа корреспондента «Московских новостей» с министром, председателем Государственного комитета по национальной политике // Московские новости.— 2002.— 27 сентября.

[1] Сергей Шахрай: Из двух зол выбираем меньшее // Российская газета.— 1994.— 6 сентября.— С.1.

[2] Актуальные проблемы совершенствования состава субъектов Российской Федерации/ Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. -2005. -№ 16. С. 45.

[3] Бахманов А. Если бы я был... // Новая ежедневная газета.— 2008.— 25 мая.— С.6.

[4] Гельман В. Новая местная политика // Политический мониторинг.— М.: ИГПИ, 2008.— №4(27); Новая ежедневная газета.— 2008.— 3 августа.— С. 4-5.

[5] Государственная Дума. Стенограмма заседаний // Бюллетень №49.— 2004.— 15 июля.— Сс. 26-28, 62-63.

[6] Бакштановский В.И., Киричук С.М., Чурилов В.А. (ред.). Тюмень в процессе формирования новой региональной политики. Материалы консультативного опроса экспертов // Тюмень: Центр прикладной этики, 2007.

[7] Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2008 год // Российская газета.— 2008.— 25 февраля.— Сс. 3-6.

[8] Российское движение демократических реформ. Проект Конституции Российской Федерации — М., 2002. С. 188.

[9] Сергей Шахрай: Из двух зол выбираем меньшее // Российская газета.— 1994.— 6 сентября.— С.1.

Содержание

Введение

Глава 1. Конституционно-правовой статус сложносоставных субъектов

Глава 2. Практика укрупнения субъектов в РФ

§ 2.1 Российская практика укрупнения субъектов Федерации

§ 2.2 Актуальные проблемы укрупнения регионов

§ 2.3 Перспективы процесса укрупнения субъектов Федерации

Глава 3. Перспективы реинтеграции Тюменской области

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Актуальность исследования данного феномена обусловлена обстоятельствами, к числу которых можно отнести:

• качественные и количественные изменения состояния государства;

Объектом исследования выступает Тюменская область, как сложноподчиненный субъект РФ.

Хронологические рамки начинаются последним десятилетием XX века и заканчиваются современностью.

Для достижения цели мной были поставлены следующие задачи по изучению:

· Конституционно-правового статуса сложносоставных субъектов;

· Практики РФ по укрупнению субъектов;

· Перспектив реинтеграции Тюменской области.

Глава 1. Конституционно-правовой статус сложносоставных субъектов Российской Федерации

Проблема статуса сложносоставных субъектов имеет немаловажное значение для совершенствования субъектного состава Федерации, поскольку автономные округа и включающие их в свой состав край и области сегодня часто рассматриваются в качестве первого эшелона укрупнения. Поэтому логично было бы обращаться к проблемам объединения регионов с учетом возможной трансформации статуса автономных образований. О сложности и двойственности статуса автономных округов уже говорилось выше. Не будем повторяться. Скажем только, что согласно ч.ч. 1 и 4 ст. 5 Конституции Российской Федерации автономные округа – равноправные субъекты Федерации, а согласно ч. 4 ст. 66 они входят в состав края и областей, хотя нигде в Конституции либо федеральных законах не указана территориальная привязка конкретного округа к конкретному краю (области). Не во всем последовательная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации по вопросу о статусе сложносоставных субъектов Федерации, хотя и не противоречит “букве” Конституции, ясности в вопрос не внесла. Впервые Конституционный Суд столкнулся с проблемой статуса сложносоставных субъектов Федерации в начале 1993 г., еще до принятия действующей Конституции Российской Федерации. В своем Постановлении от 11 мая 1993 г. № 9-П по делу о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17 июня 1992 года “О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации” ²⁴ Суд констатировал, что согласно ст.ст. 71 и 84 Конституции РСФСР 1978 года автономный округ находился в составе края или области[1].

Содержавшиеся в Конституции положения были развиты в Законе РСФСР от 20 ноября 1980 года “Об автономных округах РСФСР”, положения которого устанавливали, что план экономического и социального развития автономного округа является составной частью плана экономического и социального развития края, области, а бюджет автономного округа является составной частью бюджета края, области. Закон закреплял право краевого, областного Совета народных депутатов отменять решение окружного Совета в случае несоответствия его законодательству, а также предусматривал подотчетность исполнительного комитета окружного Совета народных депутатов исполнительному комитету краевого, областного Совета. Тем самым правовое положение автономного округа характеризовалось административно-территориальной подчиненностью по отношению к краю или области. Однако согласно действующей на момент рассмотрения дела (первая половина 1993 г.) редакции ст. 83 Конституции Российской Федерации, автономный округ находился в составе Российской Федерации и мог входить в край или область (в отличие от прежде действовавшей нормы о безусловном вхождении автономного округа в край или область). Данную норму Конституционный Суд счел диспозитивной в т.ч. и на основании положений Федеративного договора, закрепившего конституционно-правовой статус автономного округа в качестве субъекта Федерации, независимо от его нахождения в крае или области. Взаимоотношения автономного округа и края, области как субъектов Федерации, по мнению Суда, строились на основе Конституции и законов Российской Федерации, собственных нормативных актов и договоров. Более того, ч. 2 ст. 71 Конституции Российской Федерации, содержащая перечень субъектов Федерации, не указывала на территориальную принадлежность автономных округов к краям и областям (не указывает на него ч. 1 ст. 65 Конституции и сегодня!). Таким образом, Конституционный Суд посчитал, что нахождение автономного округа в крае или области, равно как и выход, не влияет на его конституционно правой статус. Территориальные изменения, являющиеся следствием выхода автономного округа из состава края или области и не влекущие изменения его границ, не могут быть предметом территориального спора между краем (областью) и автономным округом. На этом основании Конституционный Суд подтвердил конституционность оспариваемого закона Чукотского автономного округа о выходе из состава Магаданской области и непосредственном вхождении округа в состав Российской Федерации. Таким образом, один из десяти автономных округов существует теперь независимо от “материнской” области. Однако на этом деятельность Конституционного Суда на ниве уточнения статуса автономных округов не завершилась. Спустя 4 года появилось Постановление по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области²⁵. Данное Постановление основывалось на нормах уже новой Конституции, поэтому нет ничего удивительного в том, что по смыслу оно не соответствовало предыдущему решению. Что же решил Конституционный Суд? Он констатировал, что положения ч. 4 ст. 66 Конституции распространяются на отношения с участием всех автономных округов, за исключением Чукотского автономного округа, который с соблюдением конституционных процедур вышел из состава Магаданской области. Автономные округа, не оформившие изменение своего статуса, рассматривались Судом как входящие в состав соответствующего (?) края или области. Далее Конституционный Суд процитировал конституционную норму о равноправии всех субъектов Федерации, в том числе края, области и автономного округа. Однако из рассуждений Суда так и осталось неясным, как может принцип равноправия субъектов Федерации не исключать вхождения автономного округа в состав края, области. Да и факт нормативной “закрепленности” конкретных округов за конкретными областями также остался не проясненным. В итоге Конституционный Суд истолковал ч. 4 ст. 66 Конституции исходя из признания юридического и фактического вхождения автономного округа в соответствующие край или область как особенности их статуса. Вместе с тем, Суд констатировал допустимость произвольных изменений в статусе субъектов Федерации, в том числе одностороннего перераспределения государственной власти, с чьей бы стороны они ни осуществлялись - края, области или автономного округа. В силу этого край, область вправе формировать свои представительные и исполнительные органы государственной власти путем их избрания всем населением края, области, включая население автономных округов, что создает правовые предпосылки для перераспределения полномочий по согласованию между органами власти края, области и автономного округа. Факт вхождения автономного округа в состав края, области допускает распространение на него полномочий органов государственной власти края, области. Однако эти полномочия отличаются от тех, которые край, область осуществляют в отношении других своих частей, поскольку автономный округ, входящий в состав края, области, не является административно-территориальной единицей и остается равноправным субъектом Федерации. Вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения край, область, автономный округ как самостоятельные и равноправные субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти и вправе передать осуществление части своих полномочий друг другу на добровольной основе, путем договора между соответствующими органами государственной власти либо путем принятия закона края, области или округа. В сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов распространение полномочий органов государственной власти края, области на автономный округ допускается только в рамках, определенных федеральным законом либо по договору между соответствующими органами государственной власти автономного округа, края, области. В целях обеспечения конституционного порядка Конституционный Суд обязал стороны принять все необходимые меры для достижения согласия. “Вхождение” в состав края, области, по мнению Конституционного Суда, не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта Федерации, поскольку он вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией. Однако отсутствие договора между округом и краем, областью не может служить препятствием для распространения юрисдикции органов государственной власти края, области на автономный округ. Федеральному законодателю, по мнению Суда, в целях обеспечения конституционного порядка следовало принять федеральный закон, который гарантировал бы права и интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе автономного округа и края, области, в состав которых он входит. Таким образом, Конституционный Суд констатировал обязательное вхождение автономного округа в состав края, области. Аналогичная позиция содержится в его Определении от 17 июля 1996 г. № 73-О[2]. Закрепленное Конституцией Российской Федерации вхождение автономного округа в край (область), по мнению Суда, предполагает особую государственно-правовую связь между ними. Взаимоотношения автономного округа и края (области), в состав которого он входит, отличаются от их отношений с другими субъектами Федерации.

Вхождение автономного округа в край (область) обязывает оба субъекта Федерации строить свои взаимоотношения с учетом исторически сложившихся на момент принятия Конституции и не противоречащих ей государственно-правовых реалий. Оно предполагает определенное распространение на основе взаимного согласия и договоренностей юрисдикции органов государственной власти края (области) на территорию автономного округа. Край (область) и входящий в него автономный округ обязаны в интересах населения поддерживать сложившиеся территориальные экономические, политические, социальные, этнические и иные отношения посредством различных форм взаимодействия, включая перераспределение предметов ведения и полномочий, их делегирование, совместное осуществление, не допуская односторонних, не согласованных друг с другом действий в сфере общих интересов края (области) и автономного округа.

Поскольку в Конституции Российской Федерации непосредственно не закреплены особенности разграничения полномочий таких субъектов Федерации, Конституционный Суд в отсутствие предусмотренных ст. 66 (ч. 4) Конституции федерального закона и (или) договора решил “воздерживаться от определения конкретных условий взаимоотношений Тюменской области и входящих в ее состав автономных округов” и порекомендовал Федеральному Собранию ускорить разработку и принятие соответствующего федерального закона. Такое решение Конституционного Суда можно толковать как нежелание вмешиваться в прерогативу федерального законодателя, и с этой позиции оно вполне объяснимо. Другое дело, что статус сложносоставных субъектов Федерации так и остался невыясненным. Федеральный законодатель попытался решить проблему автономных округов посредством принятия поправок в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации” № 184-ФЗ (Федеральный закон № 95-ФЗ), причем не всегда ориентируясь при этом на Конституциею и решения Конституционного Суда. В обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ была предпринята очередная попытка решения проблемы взаимоотношений края и областей с автономными округами, входящими в их состав, путем конкретизации порядка осуществления принадлежащих им полномочий. Нормами ст. 26-6 закона, в частности, предусмотрено, что т.н. собственные полномочия автономных округов, т.е. полномочия по предметам совместного ведения, реализуемые за счет бюджетов субъектов Федерации, указанные в пп.пп. 3, 6, 8-15, 22-27, 29-33, 36, 39, 42, 43 п. 2 ст. 26-3 закона, осуществляются органами власти края, областей на территории, включающей территории автономных округов, если иное не установлено законом либо договором (п. 3 ст. 26-6). Таким образом, из 50-ти компетенционных позиций субъектов РФ автономным округам достается всего 18. Получается, что собственные полномочия, принадлежащие автономным округам как равноправным субъектам Федерации на основании ст. 72 Конституции, произвольно изымаются п. 3 ст. 26-6 закона из их ведения и передаются другим субъектам Федерации (в данном случае – краю и областям)[3]. Подобный подход нельзя считать соответствующим Конституции Российской Федерации. Ни один субъект Федерации не может быть лишен своих конституционных полномочий, в т.ч. из сферы совместного ведения никаким актом, даже федеральным законом. Данная норма противоречит и ч. 2 ст. 76 Конституции, поскольку лишает автономные округа права принятия законов по предметам совместного ведения, передавая краю и областям по сути своей неотчуждаемые полномочия, являющиеся элементами статуса автономных округов как субъектов Российской Федерации. Норма п. 3 ст. 26-6 закона не согласуется и с правовой позицией Конституционного Суда РФ²⁷, согласно которой округ “вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией Российской Федерации”, что можно толковать как недопустимость перераспределения данных полномочий в пользу других субъектов Федерации. Таким образом, способ решения проблемы сложносоставных субъектов Федерации, предложенный обновленной редакцией Федерального закона № 184-ФЗ, не соответствует Конституции и направлен на изменение конституционно-правового статуса автономных округов как субъектов Российской Федерации. Проблема отношений края, областей со входящими в их состав автономными округами требует более глубокой проработки и, возможно, принятия целого комплекса законодательных актов. Подход разработчиков закона к проблеме сложносоставных субъектов Федерации не совсем последователен исходя из логики федеративной реформы. С одной стороны, полномочиями, не подкрепленными финансированием, было наделено большинство субъектов Федерации, которые оказались не в состоянии реализовать указанные полномочия должным образом. С другой стороны, произошло лишение ряда финансово самостоятельных субъектов Федерации (автономных округов) принадлежащих им полномочий. В Конституционный Суд уже поступал запрос от Ненецкого автономного округа на предмет проверки конституционности норм Федерального закона № 95-ФЗ, однако Суд не стал рассматривать вопрос по существу под формальным предлогом – указанные нормы в отношении автономных округов еще не вступили в силу. К сожалению, Федеральный закон № 95-ФЗ и Федеральный закон № 122-ФЗ, т.н. базовые законы федеративной реформы, были приняты слишком поспешно, что практически не оставило законодателям шансов на вдумчивый и глубокий анализ их положений, возможных политико-правовых и социально-экономических последствий их принятия. В результате обоим законам так и не удалось избежать целого ряда недостатков концептуального и юридико-технического характера. Очевидно, что одной из целей принятия законов стало стимулирование автономных округов к интенсификации процесса слияния с краем и областями. Однако предпочтительнее было бы, на наш взгляд, уделять больше внимания реальному экономическому побуждению территорий к объединению, стимулированию их более тесного взаимодействия в самых разных областях, нежели отъему у них полномочий. Необходимо отойти от привычной политики “вдавливания” округов в области, а предложить им приемлемую концепцию социально-экономического развития в рамках обновленных субъектов Федерации. Как заметил Президент Российской Федерации в своем послании Федеральному Собранию, “многие субъекты у нас являются сложноподчиненными, проблемы распределения властных полномочий между их государственными органами (в первую очередь в налоговой и бюджетной сферах) возникают постоянно. Однако вся энергия пока что уходит на споры и согласования. А порой – даже на выяснение отношений в судах, в том числе в Конституционном. И это происходит тогда, когда уже появились и новые возможности, и необходимость реализовать целый ряд крупных национальных проектов”.

Дата: 2019-07-30, просмотров: 218.

12 3 4 5 Следующая ⇒