Местный референдум - это осуществляемое в пределах муниципального образования по­средством голосования прямое волеизъявление граждан, проживающих в границах муници­пального образования, направленное на решение (обязательный референдум) или обсужде­ние (консультативный референдум) вопросов местного значения, отне­сенных к компетенции местного самоуправления, которое проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований[47].

Понятие местного референдума, равно как и понятие других форм осуществления местного самоуправления, обладает своими отличительными признаками.

Первый признак - это непосредственное осуществление гражданами муниципальных образований власти, источником которой в соответст­вии с Конституцией Российской Федерации является народ всей страны. Власть реализуется в данном случае путем прямого волеизъявления по­средством голосования. При этом каждый гражданин, имеющий право решающего голоса, участвует в референдуме лично.

Второй признак состоит в том, что в референдуме принимают участие только те граждане, которые проживают на территории данного муниципального образования.

Третий признак указывает на локальность территории, где проводит­ся местный референдум.

Четвертый признак ограничивает сферу влияния референдума вопро­сами местного значения. Ибо законодательство о местных референдумах, о местном самоуправлении прямо указывает, что на местных референду­мах решаются (обязательный референдум) или обсуждаются (консульта­тивный референдум) вопросы местного значения[48].

Принципы проведения местных референдумов установлены Конституцией РФ, Федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». В соответствии со ст. 3 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», принятого Государственной Думой 5 сентября 1997 г. (в редакции ФЗ от 30 марта 1999 г.), гражданин Российской Федерации участвует в референдуме на основе всеобщего рав­ного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Участие гражда­нина в референдуме является свободным и добровольным. Никто не впра­ве оказывать воздействие на граждан с целью принудить их к участию или неучастию в референдумах, а также на их свободное волеизъявление. За­кон в ст. 5 закрепляет за всеми гражданами равное право на участие в ре­ферендуме. Учтены в законе принципы гласности и законности.

1. Право граждан на участие в местном референдуме является непреложным правилом при его проведении. В соответствии со ст. 4 Федераль­ного закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на учас­тие в референдуме граждан Российской Федерации» граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет, вправе голосовать на местном референдуме, участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными метода­ми иных действиях по подготовке референдума. При этом гражданин мо­жет участвовать в местном референдуме независимо от пола, расы, нацио­нальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общест­венным объединениям.

Не имеют права участвовать в местном референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

2. Непосредственное участие граждан в референдуме. Этот принцип закреплен в ч. 3 ст. 22 названного Федерального закона. В соответствии с указанной статьей «граждане участвуют в местном референдуме непосредственно». В данной норме закреплен механизм прямого волеизъяв­ления, который предоставляет каждому гражданину право участвовать во всех мероприятиях по подготовке и проведению местного референдума лично. Каждый выражает свою волю самостоятельно, принимая то или иное решение во время, например, голосования. Граждане действуют не через какие-либо создаваемые органы или формируемые съезды, конфе­ренции, а самостоятельно.

3. Принцип добровольного участия граждан в местном референдуме закреплен в ч. 3 ст. 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответ­ствии с указанным законом граждане участвуют в местном референдуме на добровольной основе. Законы о местном самоуправлении, о местных референдумах субъектов Российской Федерации в большинстве своем раскрывают понятие этого принципа таким образом: «никто не вправе оказывать принудительное воздействие на участие или неучастие граж­данина в референдуме».

Участие в референдуме предполагает наличие у гражданина только права, но не обязанности. Поэтому принуждение к участию или неучас­тию в референдуме считается незаконным действием.

4. Принцип свободного волеизъявления означает, что каждый гражданин, обладающий правом на участие в местном референдуме, голосует по своему собственному усмотрению, руководствуясь внутренним убеж­дением. Никто не вправе принуждать граждан голосовать вопреки их во­ле. Выбор решения - это право каждого гражданина, и реализует он это право самостоятельно, без вмешательства других субъектов правоотно­шений.

5. Принцип тайного голосования тесно связан с принципом свободного волеизъявления. Тайное голосование обеспечивает гарантию реали­зации свободного волеизъявления.

В соответствии с ч. 4 ст. 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» голосование на местном референдуме осуществляется тайно, контроль за волеизъявлением граждан не допускается.

6. Принцип гласности осуществляется всеми органами и на всех этапах подготовки и проведения местного референдума.

Осуществление принципа гласности при проведении референдума означает, что вся деятельность ведется открыто и что граждане муниципаль­ного образования систематически и всесторонне информируются о реше­ниях, принимаемых различными органами. Реализация принципа гласности способствует обеспечению законности при проведении местно­го референдума. Изучение гражданами принятых решений и осуществляе­мых мер по подготовке и проведению референдума дает им возможность зафиксировать факты нарушений законов, уставов муниципальных обра­зований и потребовать от соответствующих органов и должностных лиц их устранения. В случае невыполнения требований граждане вправе обра­титься в суд за восстановлением нарушенного права. Это право закрепле­но в ст. 45 Конституции Российской Федерации.

7. Принцип законности означает, что местный референдум проводится в строгом соответствии с действующим законодательством. Законодатель выступает одной из главнейших гарантий подлинного народовластия, имеет огромное значение для обеспечения конституционного права граж­дан на участие в управлении государственными и общественными делами. Принцип законности закреплен в Конституции Российской Федерации. Его действие распространяется на все государственные органы, органы местного самоуправления, должностных лиц различных организаций, объединений. Часть 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации, опреде­ляя главенствующую роль закона в обществе, провозглашает, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы[49].

Решение о проведении местного референдума, согласно ч. 2 ст. 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования.

Часть 3 ст. 1 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закрепляет норму, согласно которой местный референдум назначается органом местного самоуправления. При этом не указывается, каким именно органом - представительным или исполнительным. Эта коллизия, созданная федеральным законодательством, дает основание органам власти субъектов Российской Федерации устанавливать в законах о местном самоуправлении, о местном референдуме свой порядок назначе­ния местного референдума. Назначение местного референдума представительным органом местного самоуправления предусмотрено в законах о местном самоуправлении большинства субъектов Российской Федерации[50].

Для подготовки и проведения местного референдума формируются комиссии местного референдума и участковые комиссии.

В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 23) комиссии референдума формируются представитель­ным органом местного самоуправления. Аналогичный порядок форми­рования предусмотрен в законах субъектов Российской Федерации о ме­стном референдуме. Выборный орган местного самоуправления, согласно закону, обязан назначить не менее одной трети состава комис­сии местного референдума. Кроме того, он должен принять решение о включении в состав комиссии местного референдума исходя из посту­пивших предложений избирательных объединений, избирательных бло­ков, фракций представительного органа местного самоуправления по од­ному представителю от общественных объединений и блоков[51].

Таким образом, в соответствии с действующими конституционными нормами концепция государственного устройства Российской Федерации базируется на трехуровневой организации публичной власти. Народ Российской Федерации непосредственно осуществляет свои властные полномочия путем федеральных, региональных и местных выборов, референдумов, иных форм прямого волеизъявления. В РФ, наряду с общегосударственными интересами признаются общие интересы населений отдельных территориально обособленных частей государства (субъектов РФ и муниципальных образований) и гарантируется защита этих интересов. При этом из норм Конституции о государственном устройстве РФ следует, что интересы населения субъектов РФ и муниципальных образований признаются и гарантируются в качестве самостоятельных интересов, не являющихся ни соподчиненными, ни подчиненными общефедеральным интересам.