Вот уже четыре года действует федеральный закон «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Практически дословно воспроизводящий хорошо работающую на Западе Европейскую Хартию о местном самоуправлении, этот закон, тем не менее, не разрешил проблемы, возникающие во взаимоотношениях государственной власти — в лице региональных правительств — с властями муниципальными. Вопрос продолжает оставаться весьма острым, режущим по живому миллионы россиян, поставленных перед необходимостью испытывать на себе все издержки нетерпеливого реформаторства.

Едва ли в России есть область или республика, где в полной мере были бы осуществлены прописанные в упомянутом Законе принципы. Пожалуй, самым непреодолимым, самым сложным в осуществлении оказался даже не какой бы то ни было из принципов федерального закона, а уже сама конституционная установка, лежащая в его основе: «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (Конституция Российской Федерации, ст.12). Непреодолимым — в сознании, веками привыкшем, что вертикаль российской власти пронизывает все стороны жизни страны, все её этажи: от Кремля до самого крохотного хуторка. А тут вдруг — законодательно зафиксированный обрыв вертикали: областная власть — ещё государственная, а городская, районная, поселковая и сельская — уже нет. Как же, спрашивается, теперь управлять областью, краем, республикой? И, вообще, как прикажете это понимать?[16]

Важно отметить, что подобные вопросы возникли не только у представителей региональной власти, лишившихся, благодаря закону о местном самоуправлении, привычных рычагов, но и у огромного большинства представителей власти местной, оказавшихся в одночасье наедине со множеством проблем, дотоле решавшихся в режиме исполнения исходящих сверху указаний, обеспеченных, кстати, в прежней модели управления ресурсами вышестоящих органов. Закон ликвидировал само понятие «вышестоящий» по вопросам, касающимся самых насущных сторон повседневной жизни: содержания и использования жилищного фонда, содержания и организации школ, детских садов и яслей, землепользования, вывоза мусора, снабжения населения водой и топливом, охраны общественного порядка, обеспечения соблюдения санитарных норм, транспортного обслуживания… Словом, за благоустройство людей муниципальная власть теперь отвечает перед самими людьми, лишившись как поддержки «сверху», так и возможности кивать в случае чего на «верх»: дескать, «не обеспечили — что я могу поделать?»

Хорошо ещё, если «муниципальная» означает «городская». Ведь «город» достаточно развит от прежних времён — чтобы обеспечить жителей работой, чтобы можно было собрать достаточно налогов, чтобы ремонтировать дороги, водопровод и канализацию, чтобы горели фонари на улицах — одним словом, чтобы был определенный запас прочности при резком переходе к самообеспечению местной жизни. Но беда в том, что таких городов в России — один, максимум, два-три на область. Остальные, не говоря уже о посёлках и сельской местности, не в состоянии обойтись собственными силами. Так строилась — планировалась — советская система освоения территорий: в центре получше, на периферии попроще. Неравномерно, централизованно.

При таких стартовых условиях большинство городов и районов оказались на деле в ещё большей зависимости от областной власти, чем прежде: ведь именно она по-прежнему распределяет средства на местные нужды, но ответственность за их удовлетворение теперь полностью лежит на муниципальных властях. Между последними наметилось и всё больше нарастает расслоение. Мэры развитых крупных городов, выступающих донорами областных бюджетов, стали обнаруживать в отношении губернаторов «норов», используя при этом весь арсенал риторики об автономии местного самоуправления (благо Конституция и Закон дают для этого все основания). Главы же несамодостаточных муниципальных образований вынуждены брать сторону губернатора, выступающего как бы гарантом внутриобластной территориальной справедливости. Этим руководителям муниципальных образований не до высоких понятий о формировании гражданского общества на базе европейских принципов местного самоуправления — им бы к первому сентября крыши на школах залатать, да зарплату медсёстрам и врачам «в области выбить», да найти деньги на ремонт дорог, связывающих райцентр с сёлами, да хорошо бы ещё, чтобы по этим дорогам хоть раз в день автобус обернулся, не поломавшись[17].

Получается, что сами представители местной власти оказались по вопросу о принципах её организации в полярных лагерях. Одним независимость от госвласти даёт перспективу развития, а вместе с ней и перспективу собственного роста, другим — умножение забот и … ностальгии по прежним временам. Очевидно такое расслоение в зависимости от места жительства характерно не только для власть предержащих — оно неизбежно вовлекает в свой расклад самих жителей. Не случайно: чем дальше от областного центра, тем консервативнее симпатии избирателей — им сегодня трудно радоваться, что они — «единственный источник власти», их гораздо сильнее привлекает быть объектом власти — такой, которая обеспечила бы работу работоспособным, а остальным — заботу и защиту, хотя бы в части самого необходимого.

Конечно, реальная картина взаимоотношений областной и местных властей сложнее и многокрасочней, но лежащий в её основе рисунок можно всё-таки очертить при помощи следующих главных линий. Институт местного самоуправления, сконструированный на основе западноевропейских образцов, оказался недостаточно приспособленным к реалиям российской жизни 90-х и вместо того, чтобы ускорить становление гражданского общества, привёл к фактически повсеместной потере управления на областном уровне, к усилению конфликтности в отношениях между региональными и муниципальными властями, к расслоению региональных сообществ по территориальному признаку. Такой промежуточный итог реформы местного самоуправления в России заметно усилил общий эффект социально-имущественного расслоения общества, наблюдаемый в результате так называемых рыночных реформ.

Подобное положение дел, когда несовершенство законов уводит от достижения столь необходимого сегодня России общественного согласия, требует от людей, избранных во власть, политической воли, направленной на появление и укрепление реальных механизмов управления — механизмов, способных консолидировать общество на основе как традиционных для России ценностей, так и с учётом мирового, в том числе и западноевропейского опыта.

Применительно к системе местного самоуправления мне представляется разумным, в ожидании совершенствования его законодательной базы, создание регионального Совета глав местных органов власти, одной из функций которого стало бы управление специальным фондом, предназначенным для финансовой поддержки муниципальных образований. Чтобы не губернатор на основе принятой сегодня системы дотаций и субвенций (прямо скажем, дающей широкий простор для произвола) делил областные трансферты по городам и районам, а сами представители местных властей решали между собой, как и на каком основании распределять средства на обустройство муниципальных сообществ.

Такой Совет мог бы осуществлять и другие функции, главной направленностью которых должно быть достижение большего согласия регионального сообщества, рост межрайонной кооперации, эффективно развивающей областное хозяйство в целом. Мне представляется, что удачным местом для испытания подобной модели управления могла бы стать Московская область. Я вижу несколько предпосылок, делающих Подмосковье особенно предрасположенным для появления и успешной работы своего рода палаты областного парламента, сформированной по территориальному признаку.

Во-первых, в Московской области нет крупнейших (свыше полумиллиона населения) городов, которые во многих субъектах федерации, в лице их «столиц», резко выделяются среди остальных муниципальных образований — и своим потенциалом, и своими задачами развития. С другой стороны, в Подмосковье — полтора десятка крупных (свыше ста тысяч населения) городов, отдаленных зачастую на сотни километров друг от друга и уже поэтому не предрасположенных к совместному лоббированию тех или иных совместных интересов. Уникальное для России количество равновеликих крупных и средних муниципальных образований делает более вероятным как раз поиск территориального согласия, нежели перекос всех решений Совета глав местной власти в пользу постоянной «могучей кучки».

Во-вторых, именно близость такого гиганта, как Москва, делает потребность в хозяйственной кооперации «субъектов» Московской области особенно актуальной — ведь договоры со столичными предприятиями и фирмами разобщают подмосковные регионы, делают их «отдельно взятыми» придатками московской экономики. Это тем более обидно, что по своему совокупному потенциалу Московская область мало уступает столице — чего, к сожалению не скажешь о реализации этого потенциала.

В-третьих, и это, на мой взгляд, очень важное обстоятельство, кадровые ресурсы Подмосковья по уровню своего развития позволяют рассчитывать на эффективный, цивилизованный стиль работы предлагаемого Совета руководителей муниципальных образований.

Заключение

Систему своих органов государственной власти субъекты РФ устанавливают самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ (глава 1 Конституции рф) и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, которые устанавливаются федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ).

Общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ установлены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Осуществляя право на формирование своих органов государственной власти, субъекты РФ обязаны руководствоваться принципами Конституции РФ. Среди них положения: о единстве системы государственной власти (ч. 3 ст. 5); о единстве исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектов (ч. 2 ст. 77); о разделении властей и самостоятельности органов разных ветвей власти (ст. 10); о республиканской форме правления в Российской Федерации (ч. 1 ст. 1); о светском характере государства (ст. 14); о том, что судебная власть РФ устанавливается Конституцией и федеральным конституционным законом (ч. 3 ст. 118).

Большинство субъектов Российской Федерации в той или иной мере воспроизводят у себя федеральную модель взаимодействия законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти. В первую очередь это касается взаимодействия представительного органа государственной власти (парламента) субъекта Российской Федерации с высшим должностным лицом (главой) субъекта Российской Федерации.

Взаимодействие парламента и главы субъекта Российской Федерации. Ориентация субъектов РФ на федеральную модель разделения властей проявляется, прежде всего, в лидирующей роли главы субъекта РФ (президента, губернатора, главы администрации, председателя правительства, председателя государственного совета, мэра и др.) в системе государственных органов субъекта, что явно прослеживается в сравнении с другими органами государственной власти (парламентом, правительством, судами) субъекта. Многие субъекты Федерации воспроизводят в своем законодательстве федеральную концепцию президентской власти “президент - арбитр нации”. Это, разумеется, конституционное право субъектов РФ. Способы реализации данного конституционного права субъектами РФ согласуются с правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в постановлении от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края, согласно которой “поскольку федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти (ч.3 ст.5 Конституции РФ), органы государственной власти в субъектах Российской Федерации формируются на тех же принципах, что и федеральные”. Однако из смысла изложенного не вытекает, что субъекты РФ при формировании собственных органов государственной власти, взаимоотношений законодательных и исполнительных органов должны слепо копировать федеральную схему. Модели организации государственной власти на основе принципа разделения властей в субъектах РФ могут быть разнообразными. Различия могут быть в полномочиях законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, в формах их взаимодействия между собой, что обусловлено правовой природой федерализма. При этом обязательным условием является соблюдение требований Конституции РФ, уважение основ конституционного строя и общих принципов, установленных Федеральным законом “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”.

Различие федеральной и региональной схем построения системы органов государственной власти заключается в том, что глава субъекта Федерации (высшее должностное лицо, руководитель высшего исполнительного органа) в отличие от федерального Президента возглавляет высший орган исполнительной власти субъекта РФ. В некоторых субъектах действует институт выборного или назначаемого заместителя главы субъекта (вице-президента, вице-губернатора и др.), который на федеральном уровне отсутствует. Этими особенностями обусловлены различия в федеральной и региональной схемах взаимодействия главы субъекта Федерации и парламента.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации. – М.: АСТ, Астрель, 2009.

2. Авакьян С.А. Конституционное право России: Практикум. – М.: Городец, 2009.

3. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. – М.: Норма, 2009.

4. Иванов А.Г. Организационно-правовые проблемы взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Социология. - 2008. - № 2. - С. 105-113.

5. Карпов А.В. Конституционное право России: Учебное пособие. – М.: Омега-Л, 2009.

6. Кокотов А.Н. Конституционное право России: Курс лекций. – М.: Проспект, 2009.

7. Колесников Е.В., Комкова Г.Н., Кулушева М.А. Конституционное право РФ: Учебник. – М.: Высшее образование, Юрайт-Издат, 2009.

8. Колпаков Р.В. Конституционное право России: Базовый курс. – М.: Приор-издат, 2009.

9. Колюшин Е.И. Конституционное право России: Курс лекций. – М.: Городец, 2006.

10. Малько А.В., Колесников Е.В., Комкова Г.Н., Афанасьева О.В. Конституционное право России в вопросах и ответах. – М.: Юристъ, 2008.

11. Невинский В.В. Конституционный принцип разделения властей и наделение полномочиями руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации // Вестник Тюменского государственного университета. - 2009. - № 2. - С. 55-59.

12. Некрасов С.И. Конституционное право РФ: Конспект лекций. – М.: Юрайт-Издат, 2007.

13. Резепов И.Ш. Конституционное право России: Краткий курс. – М.: Окей-книга, 2009.

14. Чиркин В.Е. Конституционное право России: Учебник. – М.: Норма, 2009.

15. Якушева А.В. Правовая природа взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Вестник Самарского государственного университета. - 2006. - № 10-3. - С. 187-192.

[1] Конституция Российской Федерации. – М.: АСТ, Астрель, 2009.

[2] Конституция Российской Федерации. – М.: АСТ, Астрель, 2009.

[3] Некрасов С.И. Конституционное право РФ: Конспект лекций. – М.: Юрайт-Издат, 2007. – с. 238.

[4] Колюшин Е.И. Конституционное право России: Курс лекций. – М.: Городец, 2006. – с. 136.

[5] Иванов А.Г. Организационно-правовые проблемы взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Социология. - 2008. - № 2. - С. 105.

[6] Кокотов А.Н. Конституционное право России: Курс лекций. – М.: Проспект, 2009. – с. 142.

[7] Колесников Е.В., Комкова Г.Н., Кулушева М.А. Конституционное право РФ: Учебник. – М.: Высшее образование, Юрайт-Издат, 2009. – с. 158.

[8] Авакьян С.А. Конституционное право России: Практикум. – М.: Городец, 2009. – с. 128.

[9] Малько А.В., Колесников Е.В., Комкова Г.Н., Афанасьева О.В. Конституционное право России в вопросах и ответах. – М.: Юристъ, 2008. – с. 71.

[10] Колпаков Р.В. Конституционное право России: Базовый курс. – М.: Приор-издат, 2009. – с. 68.

[11] Чиркин В.Е. Конституционное право России: Учебник. – М.: Норма, 2009. – с. 203.

[12] Карпов А.В. Конституционное право России: Учебное пособие. – М.: Омега-Л, 2009. – с. 94.

[13] Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. – М.: Норма, 2009. – с. 96.

[14] Чиркин В.Е. Конституционное право России: Учебник. – М.: Норма, 2009. – с. 214.

[15] Невинский В.В. Конституционный принцип разделения властей и наделение полномочиями руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации // Вестник Тюменского государственного университета. - 2009. - № 2. - С. 57.

[16] Якушева А.В. Правовая природа взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Вестник Самарского государственного университета. - 2006. - № 10-3. - С. 187.

[17] Резепов И.Ш. Конституционное право России: Краткий курс. – М.: Окей-книга, 2009. – с. 83.