Исходя из сложившейся конституционной практики, делегирование законодательных полномочий парламента правительству может быть осуществлено двумя способами - прямым и косвенным.

При прямой делегации законодательных полномочий парламент издает акт, на основании которого правительство получает право на делегированное законодательство, с указанием, какой конкретно орган, на какой срок и по каким вопросам получает такое право.

Прямое делегирование подразумевает издание высшим органом законодательной власти государства особого нормативного правового акта, санкционирующего делегирование законодательных полномочий исполнительной власти. Пристального внимания заслуживают требования, предъявляемые к содержанию и процедуре принятия законов о делегировании законодательных полномочий. Требования к содержанию этих законов следующие:

– обязательное указание на орган, которому делегируются законодательные полномочия. Общая закономерность заключается в том, что законодательные полномочия не могут быть предоставлены иным, кроме правительства, властям. Исключение составляют Италия и Германия;

– полномочия должны предоставляться в строго определенной области;

– точное определение содержания и пределов делегируемых полномочий;

– точное определение временных рамок действия делегируемых полномочий. Делегирование законодательных полномочий на неопределенный срок не допускается. Португальская конституция допускает продление срока действия полномочий и их поэтапное использование, но вместе с тем устанавливает значительное ограничение, согласно которому делегирование законодательной функции Правительству может иметь место только один раз;

– закон о передаче законодательных полномочий ни в коем случае не может предоставлять право устанавливать нормы, имеющие обратную силу;

– закон должен определять цели, руководящие принципы и критерии, на которые следует ориентироваться в процессе осуществления делегированных полномочий.

К процедуре принятия законов предъявляется ряд требований:

1. нормативный акт о делегировании законодательной функции органу исполнительной власти должен приниматься в форме, установленной конституцией. В Испании, например, – в форме специального базового закона, когда речь идет о выработке статей текста либо акта текущего законодательства или когда требуется объединение различных законодательных текстов в один; в Италии и Германии – в форме закона, в Португалии – решения;

2. нормативный акт о передаче законодательных полномочий правительству должен приниматься в соответствии с правилами законодательного процесса, установленными для определенного вида нормативного акта. Как правило, запрещается сокращенная процедура принятия акта о делегировании.

При первом же знакомстве с прямым способом делегирования законодательных полномочий бросается в глаза такая его особенность, как детальная регламентация процесса делегирования, наличие множества условий и ограничений. Очевидно, что подготовка нормативного акта о делегировании, полностью соответствующего требованиям законности, требует значительного времени.

В случае чрезвычайных условий или исключительных обстоятельств необходим иной порядок делегирования полномочий от законодательной ветви власти к исполнительной, обеспечивающий возможность быстрого реагирования на требования ситуации. Таким механизмом является косвенное делегирование, которому более подходит название «чрезвычайного» или «исключительного» делегирования.

Следует отметить такие характерные признаки чрезвычайного режима делегирования, как ограничение круга вопросов, в отношении которых правительство имеет право принимать нормативные акты, обладающие силой закона, и обязательное последующее утверждение парламентом соответствующих актов делегированного законодательства. В таких странах, как Италия и Испания, правительство в чрезвычайных и срочных случаях правомочно под свою ответственность принимать временные законодательные акты, наделяемые силой законна. Согласно испанской Конституции временные законодательные акты Правительства, принимаемые в форме декретов-законов, не могут затрагивать основы конституционного строя (порядок деятельности основных институтов государства, основные права, свободы и обязанности граждан, положение автономных региональных объединений, а также всеобщее избирательное право). Конституции обеих стран предусматривают обязательное рассмотрение и утверждение законодательных актов правительства парламентом, который в случае необходимости специально созывается с этой целью в полном составе – в Италиив течение пяти, а в Испании – тридцати дней со дня их промульгации.

Возникает вопрос: можно ли к косвенному способу делегирования законотворческих полномочий отнести восполнение пробелов в законодательстве актами органов исполнительной власти. Думается, что назвать эту деятельность делегированным законотворчеством вряд ли корректно. Однако по ряду моментов эта деятельность подобна законодательствованию правительства.

Во-первых, по субъекту, издающему подобный акт: как и при делегированном законодательствовании пробелы восполняются не законодательным, а исполнительным органом, который более оперативен, чем парламент, и компенсирует отсутствие недостающих на данный момент норм права.

Во-вторых, подобные акты издаются в тех случаях, когда конституция или закон прямо предусматривают, что какой-либо вопрос будет регламентироваться специальным законом, однако пока еще парламент не успел рассмотреть данный вопрос, а он нуждается в срочной регламентации. Дело в том, что процедура принятия нормативно-правовых актов органами исполнительной власти намного проще, чем существующий законодательный процесс. Данный способ издания органами исполнительной власти актов, имеющих силу закона, нигде не регламентируется, ибо подобные нормы носят временный характер: впоследствии они в обязательном порядке должны быть заменены специальным законом. Такая ситуация характерна для государств с формирующейся законодательной базой.

Заполнение пробелов в законодательстве указами Президента характерно для Российской Федерации. В качестве примера можно сослаться на указы Президента РФ от 30 октября 1993г. «О Государственном гербе РФ» и от 11 декабря 1993г. «О Государственном гимне РФ».

При косвенном делегировании законодательных полномочий парламентский закон составляется в очень общих выражениях и применить его без соответствующей нормоустанавливающей деятельности исполнительных органов невозможно. Подобная практика обычно не имеет законодательной регламентации этого процесса, исключение составляет Франция. В ч. 2 ст. 34 Конституции этой страны указано, что закон определяет основные принципы:

а) общей организации национальной обороны;

б) свободного управления местных коллективов;

в) образования;

г) режима собственности, вещных прав, гражданских и торговых обществ;

д) трудового права, профсоюзного права и социального обеспечения.

По названным вопросам парламент издает лишь законы-каркасы, устанавливая главные принципы, без конкретизации которых невозможно их полноценное исполнение. Поэтому правительство в таком случае издает акты, конкретизирующие закон и имеющие высшую юридическую силу.

Косвенный способ делегирования по существу ведет к созданию делегированного законодательства без полномочий. Обычно в странах, где конституции допускают делегированное законодательство, издание правительством актов, имеющих силу закона, без специального уполномочивания парламентом не допускается. Так, в ч. 1 ст. 77 Конституции Италии указывается, что Правительство не может без точно выраженного полномочия палат издавать декреты, которые имели бы силу обычного закона. Однако из этого правила есть исключения.

Так, ст. 86 Конституции Испании позволяет Правительству в чрезвычайных и срочных случаях издавать временные законодательные акты в форме декретов-законов, которые не могут затрагивать порядок деятельности основных институтов государства, права, обязанности и свободы граждан, положение региональных автономных объединений, а также всеобщее избирательное право. Такие временные законы должны немедленно ставиться на обсуждение и голосование Конгресса депутатов (нижней палаты) в полном составе, а если он в это время не созван, то созывается специально в 30-дневный срок со дня промульгации данного акта. Конгресс в течение 30 дней должен объявить об утверждении или не утверждении декрета-закона, в связи, с чем Регламент палаты предусматривает специальную краткую процедуру.

Эти акты, как уже отмечалось, именуются в Конституции Испании временными. Переход их в постоянное качество зависит от воли законодательного органа. Однако в конституции не регламентирован прямо вопрос о том, с какого срока эти акты действуют, а случае их утверждения и не действуют при их отклонении, а также подлежат ли они исполнению в указанный тридцатидневный срок до рассмотрения декретов Конгрессом депутатов. Исходя из смысла рассматриваемой конституционной нормы, а также упомянутого в ней термина «промульгация», данные законы до рассмотрения их в нижней палате Генеральных Кортесов принимаются к исполнению со дня их промульгации. В случае их утверждения они действуют с этого момента, а в случае их отклонения парламентом они считаются недействительными с моментами их официального утверждения в качестве таковых главой государства.