Управленческая практика развивалась в направлении усиления “дробления” объектов управления по отраслевому признаку, что приводило к резкому возрастанию количества министерств. Постепенно стали все в большей степени проявляться элементы ассимиляции отраслевых систем, что привело к тому, что “чистых” министерств становилось все меньше и меньше. Возникало большое число сопредельных зон, в рамках которых отраслевые функции и полномочия различных министерств переплетались. В частности, это явилось следствием того, что значительное число объектов данного конкретного отраслевого профиля перестало быть прерогативой одного отраслевого министерства. Так, предприятия машиностроительного комплекса, составляющие единую отрасль в производственно-хозяйственном смысле, фактически стали объектами различных отраслей в управленческом смысле, т. е. руководство ими осуществлялось не одним, а несколькими министерствами. Возникла потребность в выделении головных министерств распространялись на предприятия данной отрасли независимо от их ведомственной подчиненности[18].

В результате все чаще стали возникать проблемы, имеющие общий для ряда отраслевых систем характер. Их решение в силу государственных интересов требовало единообразного подхода. Естественно, что в данном случае значительная роль, принадлежа органам государственного управления общей компетенции, например Правительству. Но этого оказалось недостаточно, что и привело к наделению отраслевых министерств, некоторыми полномочиями надведомственного характера. Они позволяли им, как ответственным за данную отрасль управления, воздействовать на другие отраслевые министерства, в ведении которых оказалась та или иная часть объектов, в принципе подведомственных ему. Так, Министерство здравоохранения было наделено подобного рода полномочиями в отношении тех министерств и ведомств, в подчинении которых находились соответствующие учреждения здравоохранения.

В результате всех этих явлений на министерства в конституционном порядке помимо функций и полномочий отраслевого управления было возложено частичное осуществление функций и полномочий, выходящих за рамки порученной ему отраслевой системы и в отношении объектов, не входящих в систему данного министерства.

Параллельно существовала и получала все большее развитие система государственных комитетов, призванных осуществлять руководство по специальным вопросам, имеющим межотраслевой характер (например, планирование, стандартизация и т. п.) На них возлагались межотраслевое управление и ответственность за состояние, и развитие порученных им сфер управления. Так в управленческий обиход была внедрена новая конструкция – “сфера управления”, под которой понималась система отношений, связанных с осуществлением функций межотраслевого управления. Именно в этом состоял предмет деятельности государственных комитетов.

Для межотраслевого управления главное заключалось в том, что его субъекты специализировались на выполнении в общегосударственном масштабе профильных функций (одной или нескольких), общих для всех или для группы отраслей государственного управления. В своем организационном подчинении такие субъекты отраслей управления не имели. В их ведении находились лишь отдельные учреждения и организации, помогающие им в квалифицированном выполнении возложенных на них межотраслевых функций. Полномочия государственных комитетов распространялись на организационно не подчиненные им министерства и другие органы государственного управления. Их функции в отношении других органов управления сводились в основном к координации регулированию и контролю. Правовые акты государственных комитетов по вопросам их компетенции являлись обязательными для адресатов. К этой группе относились, например, Госплан, Госкомцен и т. п.

Однако одновременно предусматривалась возможность осуществления государственными комитетами отдельных функций по руководству отраслями управления. Естественно, что в этой части они сближались по своему статусу с отраслевыми министерствами. Государственные комитеты, сочетающие функции межотраслевого и отраслевого управления, наряду с межотраслевой координацией, руководили сетью предприятий, учреждений и организаций, непосредственно выполняющих работы по профилю данного комитета (например, государственные комитеты по материально-техническому снабжению, по строительству и т. п.)[19].

Неоднородность государственных комитетов усиливалась в связи с образованием ряда из них, действующих как органы отраслевого управления, т. е. фактически являющихся министерствами (например, государственные комитеты по профессионально-техническому образованию, по кинематографии).

Как и прежде, отраслевое управление – функция министерств. Однако фиксация подобной позиции осуществлена не столь прямолинейно, как прежде. Министерство характеризуется как орган, “проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере иных федеральных органов исполнительной власти”.

В этом определении отсутствует упоминание о том, что министерство осуществляет отраслевое управление. Вместо ключевого термина “отрасль управления” использовано другое, а именно “установленная сфера деятельности”.

Процесс деформации министерской отраслевой системы, однако, на этом не заканчивается. Дело в том, что, поскольку непосредственное управление подчиненными объектами сейчас в компетенцию министерств, как правило, не входит (кроме казенных заводов, например), на их управленческую “долю” приходится выполнение в отраслевом же масштабе регулирующих и координирующих функций в отношении профильных объектов, независимо от формы их собственности[20]. В Указе Президента РФ от 14 августа 1996 г. “О структуре федеральных органов исполнительной власти” предусмотрено, что в целях обеспечения согласованной работы федеральных органов исполнительной власти по вопросам, относящимся к совместной сфере деятельности, федеральным министерствам поручена координация иных федеральных органов исполнительной власти. Видимо, имеется в виду координация деятельности иных органов.