Дума как орган городского самоуправления была впервые учреждена в 1785 г. по Жалованной грамоте городам. В Сибири организация Дум затянулась до конца XVIII в. Думы были оформлены в Тобольске, Томске, Тюмени, Таре, Туруханске, Нарыме, Енисейске, Омске, Якутске, Верхнеудинске, Нерчинске, В остальных местах функции городских дум выполняли ратуши [11; c. 202].

На смену бургомистру пришел городской голова, избиравшийся, как правило, из почетных граждан, первостепенного купечества. По Жалованной грамоте «городовые обыватели» относились к одному из шести разрядов. Первый состоял из лиц, имеющих в городе строения или землю. Ко второму относились купцы трех гильдий. Ремесленники, мастера, подмастерья и ученики составляли третий разряд. Четвертый разряд включал иностранцев и иногородних, поселившихся в данном городе. Пятый разряд - это горожане: предприниматели и банкиры, чей капитал составлял от 50 до 200 тыс.-руб.; лица свободных профессий - ученые, художники, музыканты; люди, которых сегодня мы относим к правящей элите, те, кто нес службу в системе городского и губернского управления, т.е. городские головы, бургомистры, члены губернского магистрата. И, наконец, шестой разряд - люди «посадские». Посадские и ремесленники составляли основную массу городского населения. Они имели единое наименование - мещане.

Для малых городов критерии отнесения к разрядам определенным образом корректировались: размер обязательного капитала требовался меньший. К малым городам относилось и большинство сибирских городов.

Городовые обыватели выбирали общую городскую думу во главе с городским головою. Общая дума выбирала из своих членов шестигласную думу (6 гласных - по одному от каждого разряда населения) под председательством городского головы. Общая дума собиралась 1 раз в 3 года, а также в другое время, если того требовали обязательства. Шестигласная дума считалась ее исполнительным органом и была постоянно действующим учреждением для текущего управления. Срок полномочий членов думы - гласных - определялся в 3 года. Общей думе отводилась распорядительная функция в области городского хозяйства. В повседневной практике этим занималась шестигласная дума, которая должна была заботиться о материальном достатке жителей и обеспечивать город продовольствием, наблюдать за городскими зданиями, устройством площадей, пристаней, складов, гостиных дворов.

Во всей своей деятельности думы были поднадзорны и подконтрольны губернаторам, которые наблюдали, чтобы решения думы не противоречили законам. В сибирской практике отмечались значительные отступления от законодательных норм по формированию состава думы: нарушалось соотношение между количеством выборщиков и гласных от разрядов населения, в гласные выбирались госслужащие, не соблюдался ценз.

В первой четверти XIX в. думы функционировали в следующих сибирских городах: Тобольске, Тюмени, Туринске, Таре, Томске, Крас­ноярске, Енисейске, Кузнецке, Бийске, Иркутске, Верхнеудинске, Нерчинске, Якутске. В 1822 г. в Сибири думы были упразднены, вместо них в многолюдных городах вводилось хозяйственное управление в составе городского головы и 4-х гласных, в средних городах - управление хозяйственными и судебными делами, где заседали городские судьи и 2 ратмана, в малолюдных - только городской староста, хотя могла быть и ратуша.

Хозяйство городов Сибири велось крайне неудовлетворительно. Доходы их были мизерными и почти не росли.

Несоответствие городского строя запросам экономики явилось одной из предпосылок общего политического кризиса в России. Еще в начале 60-х гг. хозяйственный департамент МВД поднял вопрос о возможностях проведения городских реформ.

Для этого в городах создавались специальные комиссии, формирование которых ложилось на губернские власти. Такие комиссии были созданы ив сибирских городах. Представители с мест, как в Европейской России, так и в Сибири высказались за всесословность городского общественного управления, предоставление большей самостоятельности общественным учреждениям и устранение излишней административной опеки. Работа городских особых комиссий Сибири привела к тому, что в ходе обсуждения проекта о городском общественном управлении 31 декабря 1866 г. министр МВД Валуев заявил, что ввести городовое положение в сибирских городах в пол­ном его объеме было бы неудобно, так как они «находятся на исключительном положении». По его мнению, «исключительное положение» сибирских городов заключалось в малочисленности населения, низком образовательном уровне горожан, слабости сибирской буржуазии, удаленности городов Западной и Восточной Сибири от Центра страны. Валуев просил двух сибирских генерал-губернаторов высказать свои предложения о принципах введения городского самоуправления с учетом местных условий для городов Западной и Восточной Сибири. Те, в свою очередь, интересовались мнениями подотчетных им губернаторов.

В конечном итоге высшая губернская власть Сибири пришла к выводу о том, что необходимы серьезные корректировки реформы по отношению к сибирским городам. МВД учло это. Был понижен имущественный ценз, дающий право участия в городских выборах. В совсем маленьких городах (а таковых в крае было множество) избиратели делились не на 3 разряда, а только на 2 [24; c.55].

По Городовому положению 1870 г. к учреждениям городского управления относились:

1) городские избирательные собрания;

2) городские думы, состоящие из городского головы и гласных;

3) городские управы.

Городские избирательные собрания собирались 1 раз в 4 года только для избрания гласных. В основе избирательной системы лежал принцип соразмерности участия в городском общественном управлении количеству уплачиваемых городских налогов. Это достигалось путем деления избирателей на части (разряды) с равными общими суммами платежей. Каждому из разрядов предоставлялось право выбора одинакового количества гласных.

Так, в Омске право выбирать получили 1346 человек, они были разделены на 3 избирательных курии. В первом разряде было 23 (они уплачивали 1/3 городских налогов), во втором - 123, в третьем - 1200 человек [16; c.7].

В выборах в органы городского самоуправления участвовали лица, достигшие 25 лет, владевшие недвижимостью, промышленными или торговыми предприятиями, занимающиеся в городах кустарными промыслами или мелкой торговлей, представляющие любое сословие. Не допускались к выборам лица, подвергшиеся суду, отрешенные от должности, подследственные, а также лица, лишенные духовного сана. Кроме того, избирательных прав были лишены евреи. Юридические лица, владеющие в городе недвижимостью, и женщины участвовали в выборах через представителей.

Выборы впервые в России стали осуществляться путем закрытой баллотировки. Процедура выдвижения кандидатов специально не оговаривалась. Как правило, кандидатуры выдвигались перед началом голосования. Любой избиратель мог предложить в гласные неограниченное число кандидатур, в том числе и свою собственную. Избранными в гласные считались лица, за которых проголосовало более половины избирателей.

Городское самоуправление ведало широким кругом хозяйственных вопросов. Права у городских дум в этот период были широкими. Они могли избирать из своей среды городских голов и членов городских управ, а также устанавливать им оклады; принимать постановления по хозяйственным вопросам; утверждать городской бюджет; устанавливать налоги и принимать решения о займах от имени города. Коронная администрация следила лишь за законностью и утверждала только наиболее важные постановления дум.

Городовое положение 1870 г. было прогрессивной реформой, вызванной буржуазным развитием страны. И хотя этот закон с точки зрения буржуазного права имел ряд недостатков (например, отсутствие у дум принудительной власти, совмещение должностей городским головой по руководству и думой, и управой), все же в известной мере он удовлетворял капиталистическим потребностям страны.

Функционирование городских дум на практике принесло определенную пользу. Успехи по руководству местным хозяйством были очевидны. Даже правительственная комиссия признала «видимые успехи благоустройства в относительно короткий срок».

Органы общественного самоуправления несли ответственность за уровень развития местного хозяйства, благоустройства и всей социальной сферы. Накапливался опыт муниципальной деятельности. Началась волна ходатайств о снятии обязательных повинностей с местных бюджетов. Современники уже не представляли себе жизнь без штата муниципальных служащих, без организации думами работ по городскому обустройству и т.д.

Вместе с несомненной пользой, которую принесли органы са­моуправления своей работой, был и негатив, на который обращало внимание как правительство, так и общественность.

В печати получили широкое освещение неудачные случаи управления в некоторых городах и земствах. В «Московских ведомостях», например, городское самоуправление обвинялось в разграблении городов (Орла, Тулы, Дмитрова, Липецка, Козлова).

В правительственных сферах распространилось мнение о несо­стоятельности органов городского общественного управления, о не­способности их самостоятельно решать серьезные задачи.

Проблемы, существовавшие в городском и земском самоуправ­лении, поднимались в правительственных кругах и в печати небезос­новательно. В органах общественного управления эпизодически на­блюдались факты хищения, растрат, небрежности по руководству ме­стным хозяйством. Сказывались и неопытность городских деятелей, и непрофессионализм, а иногда и негативные личные качества чле­нов дум и управ. Еще одной причиной нежелательных коллизий, возни­кавших на практике, были недостатки Городового положения 1870 г. В целях создания условий более рационального функционирования органов власти на местах была поставлена задача модификации кодекса местного самоуправления. Над составлением проектов работала Особая комиссия под председательством М. С. Каханова.

Городовое положение 1892 г. исходило из начал, положенных в основу утвержденной в 1890 г. реформы о земских учреждениях. Реорганизация органов самоуправления на новой правовой основе была нацелена на ослабление выборного начала, ограничение самостоятельности и независимости от административной власти [11; c. 263].

Существенно и очень значительно была изменена избирательная система. Если прежде (по городовому положению 1870 г.) к выборам в органы городского самоуправления допускались практически все налогоплательщики, то теперь в число выборщиков попадали только достаточно состоятельные граждане, с высоким имущественным цензом. Для различных городов его размеры были разные. Для губернских центров требовалась недвижимость стоимостью 1000 рублей. Минимальный же размер ценза для остальных городов составлял 300 рублей. Избирательное право на основе торговых документов сохранялось только за лицами или обществами, обладавшими купеческими свидетельствами 1 и 2-й гильдий. Статья 54 узаконивала право администрации назначать на руководящие должности в городском общественном управлении конкретных лиц, а также состав гласных. Назначение становилось возможным в условиях несостоявшихся выборов, при неутверждении избранных кандидатур губернатором. Данная статья давала возможность административной власти вводить в состав самоуправлений, на руководящие должности подходящих с точки зрения губернатора людей.

Новым Городовым положением вводились 2 формы общественного управления: в полном объеме и упрощенном виде. На мелкие города с малой численностью населения распространялась упрощенная форма самоуправления. Для участия в выборах требовался ценз всего 100 рублей. Вместо городской думы избиралось собрание уполномоченных от 12 до 15 человек. Оно избирало старосту и 1 или 2 помощников.

Круг полномочий органов городского самоуправления был, как и прежде, очень широк. Сюда входили сборы и повинности, заведование капиталом и другим имуществом, забота о необходимом для городских жителей продовольствии, о благоустройстве, попечение о бедных, о врачебной помощи, о противопожарной безопасности, о народном образовании и т.д.

Статьи с 76 по 89 были посвящены взаимоотношениям городских дум с губернской администрацией по поводу принятия и утверждения постановлений. Из этих статей следует, что практически все постановления гласных могли вступать в силу лишь с согласия губернатора. Если по Городовому положению 1870 г губернатор мог отменить постановление в случае его незаконности, то новая правовая основа добавляла к этому еще и возможность отмены при усмотрении в постановлениях «несоответствия общим государственным пользам и нуждам, либо явного нарушения интересов местного населения».

Городской голова, как и прежде, совмещал председательство в думе и в управе. Принципиально менялось положение головы, его товарища или помощника, а также членов управы, которые считались теперь состоящими на государственной службе и, соответственно, несли ответственность по административной линии. Губернатор имел право делать им предписания и указания, отстранять от должности.

Стремление к огосударствлению органов общественного управления развивается и в других статьях. Статья 99 давала право голове останавливать исполнение дел управы, если он считал их незаконными и предоставлять их на усмотрение губернатора. Статья 89 давала право управе выполнять несвойственную для исполнительного органа функцию - приводить в исполнение свои решения без постановления думы (в определенных случаях), но с согласия губернатора [24; c. 54].

Новое Городовое положение по-прежнему оставляло неясными взаимоотношения органов самоуправления и полиции. В статье 788 фигурирует понятие «торговой полиции», однако неясно, что под этим подразумевается. В статье 96 устанавливается, что деятельность управы должна происходить при содействии полиции, но неясно, каким образом организовано это содействие. В статье 112 указано на обязанности полицейских чинов наблюдать за точным исполнением обязательных постановлений для местных жителей, однако дума не могла привлечь полицию к такого рода делам, т.к. не имела на этого законного права. Принудительной власти у городских самоуправлений не было.

Некоторые статьи городового положения 1892 г. были шагом вперед по сравнению с прежним законом. Согласно статье 106, всем служащим в учреждениях городского управления теперь запрещалось участвовать в приобретении имуществ, продажа которых на них возложена по службе. Аннулировалось право голосовать по доверенности, которое в прошлом приводило к многочисленным злоупотреблениям. Статья 117 устанавливала запрет занимать одновременно должности по общественному управлению лицам, связанным родственными узами и распространяла этот запрет на более широкий круг родства.

Городовое положение 1892 г. в России являлось звеном общей консервативной политики в рассматриваемый период. По сути, новый закон не менял характера деятельности муниципальных органов. Это входило в планы создателей реформы. Известный идеолог консерватизма в России К.П. Победоносцев отстоял некоторую «долю свободы» для местных органов самоуправления, считая, что при государственном контроле это не опасно. Бюрократизация местного самоуправления, усиление административной опеки над ним вряд ли могли снизить его позитивную роль в хозяйственной, культурной жизни населенных мест. Более того, в условиях экономической модернизации роль городских дум в созидательных преобразованиях объективно увеличивалась [24; c. 102].