3.1 Припинення існування СРСР та вирішення питання про правонаступництво

Міжнародно-правове регулювання з питань правонаступництва держав щодо договорів, державної власності, державних архівів і державних боргів має для України, як і для всіх нових держав, які утворилися в результаті переділу, або, як частіше зазначають, розпаду, ліквідації СРСР, актуальне значення. Будучи безпосередніми учасниками сучасного процесу правонаступництва, вони, по-перше, на власному досвіді відчувають дію норм міжнародного договірного та звичаєвого права у цій сфері, а по-друге, роблять практичний внесок у їх подальший розвиток та визнання.

В основу здійснення правонаступництва нових держав, які були суб'єктами СРСР, покладено принципи міжнародного права і настанови Віденських конвенцій про правонаступництво 1978 і 1983 рр., передусім зафіксований у них договірний принцип заінтересованих держав, який передбачає укладання між ними договорів та угод для вирішення або врегулювання цього питання.

Початок договірному процесові поділу СРСР та вирішенню питань правонаступництва поклали ряд таких угод 1991 р. і наступних років. Так, у Мінській угоді, підписаній Росією, Україною та Білоруссю про створення Співдружності Незалежних Держав від 8 грудня 1991 р., було проголошено, що СРСР «як суб'єкт міжнародного права більше не існує»*. В Алматинській Декларації країн СНД від 21 грудня 1991 р. наголошується на тому, що «з утворенням Співдружності Незалежних Держав Союз Радянських Соціалістичних Республік припиняє своє існування». У ній зазначається також, що держави-учасниці СНД гарантують «виконання міжнародних зобов'язань, які випливають з договорів та угод колишнього Союзу РСР». Одночасно 21 грудня 1991 р. Рада глав держав СНД у своїй Постанові підтримала «...Росію в тому, щоб вона продовжила членство СРСР в ООН, включаючи постійне членство у Раді Безпеки та інших міжнародних організаціях». У Постанові зазначалося також, що «Республіка Білорусь, РРФСР та Україна підтримають інші держави Співдружності у вирішенні питань їхнього повноправного членства в ООН та інших міжнародних організаціях». Так, з урахуванням політичного та економічного становища Росії, яке вона посідала в СРСР, його колишні учасники вирішили питання про правонаступництво у багатосторонньому міжнародному договорі - Статуті ООН одного з них. На підставі цього Росія зробила висновок, що вона є продовжувачем СРСР, володаркою всіх його прав і зобов'язань.

Загальний підхід до питань правонаступництва стосовно договорів колишнього Союзу РСР був утілений у Меморандумі про порозуміння з питань правонаступництва щодо договорів колишнього Союзу РСР, які становлять взаємний інтерес, від 6 червня 1992 р, У п. 1 Меморандуму зазначається, що практично всі багатосторонні міжнародні договори колишнього Союзу РСР мають загальний спільний інтерес для держав-учасниць Співдружності. Питання про участь у цих договорах вирішується відповідно до принципів і норм міжнародного права кожною державою-учасницею самостійно, залежно від специфіки конкретного випадку, характеру та змісту того чи іншого договору. Положення п. 1 Меморандуму сформульоване відповідно до ст. 34 Віденської конвенції 1978 р.

Такий само підхід до вирішення цього питання чітко зафіксовано в Законі України про правонаступництво України 1991 р., ст. 7 якого наголошує: «Україна є правонаступником прав та обов'язків за міжнародними договорами Союзу РСР, які не суперечать Конституції України та інтересам республіки». Як приклад практичного здійснення такої правової політики щодо спеціальних багатосторонніх договорів можна навести «Закон України про участь України в митній конвенції про міжнародне перевезення вантажів із застосуванням книжки МДП (Конвенція МДП 1975 р.)» від 15 липня 1994 р., де зазначено: «...вважати обов'язковою цю Конвенцію для України як однієї з держав-правонаступниць колишнього Союзу РСР».

Стосовно договорів, які були чинними в момент правонаступництва лише щодо території України, ст. 6 Закону України про правонаступництво постановляє, що «Україна підтверджує свої зобов'язання за міжнародними договорами, укладеними Українською РСР до проголошення незалежності України», що-відповідає її міжнародним зобов'язанням за п. 2Ь ст. 34 Віденської конвенції 1978 р. У п. 2 зазначеного Меморандуму учасники СНД відзначили, що є перелік двосторонніх міжнародних договорів колишнього Союзу РСР, які стосуються інтересів двох і більше (але не всіх) держав-учасниць Співдружності. До таких договорів належать, зокрема, договори про скорочення озброєнь, непоширення ядерної зброї. Так, у Постанові 1992 р. «Про участь держав-учасниць СНД в Договорі між СРСР і США про ліквідацію їхніх ракет середньої та меншої дальності дії 1987 р.» держави-правонаступниці СРСР підтвердили свою участь у договорі стосовно їхньої території і з урахуванням їхніх національних інтересів. Україна як власник ядерної зброї, успадкованої нею від колишнього СРСР, 1994 р. приєдналася до багатостороннього Договору про непоширення ядерної зброї від 1 липня 1968 р., учасником якого був СРСР, проголосивши про свій намір позбавитись від ядерної зброї після надання Україні ядерними державами гарантій безпеки, оформлених шляхом підписання відповідного міжнародно-правового документа.

Правонаступництво України

Міжнародні договори колишнього СРСР про кордони та їхні режими торкаються інтересів усіх держав-правонаступниць. Відповідно до норм міжнародного права, наприклад принципу непорушності кордонів, п. 2а ст. 62 Віденської конвенції про право міжнародних договорів 1969 р., ст. 11 Віденської конвенції про правонаступництво держав щодо договорів 1978 р., правонаступництво держав не торкається встановлених договором кордонів. На підставі цього держави-наступниці повинні підтвердити державні кордони колишнього СРСР, що пролягають по їхній території, з третіми державами або фіксувати їх наступними договорами з прикордонними державами. Кордони між державами-наступниця-ми, згідно зі ст. 34 Віденської конвенції 1978 р., повинні збігатися зі старими межами адміністративно-територіального поділу СРСР. Україна, наприклад, вирішує це питання згідно з нормами міжнародного права у ст. 5 Закону України про Правонаступництво України в такий спосіб: «Державний кордон Союзу РСР, що відмежовує територію України від інших держав, і кордон між Українською та Білоруською РСР, РРФСР, Республікою Молдова за станом на 16 липня 1990 р. є державним кордоном України».

Прикладом практичного підходу України до вирішення питання про Правонаступництво двосторонніх міжнародних договорів є укладена в результаті обміну нотами угода від 10 травня 1995 р. між СІЛА і Україною про те, що основою двосторонніх угод, укладених між цими країнами, була ст. 34 Віденської конвенції 1978 р. У результаті подоговірного розгляду цього питання двома сторонами було вирішено, що одні договори застаріли, другі не можуть бути застосовані, а треті, зазначені в Додатку, розглядатимуться як чинні.

Після поділу СРСР на окремі незалежні держави виникли проблеми, пов'язані з правонаступництвом держав щодо державної власності, насамперед за кордоном, і державних боргів.

Згідно з Договором про Правонаступництво щодо зовнішнього державного боргу і активів Союзу РСР від 4 грудня 1991 р., держави-правонаступниці СРСР (15 республік та СРСР як держава-попередниця), беручи до уваги принципи міжнародного права і настанови Віденської конвенції про Правонаступництво держав щодо державного майна, державних архівів та державних боргів 1983 р., домовилися про те, що частка кожного з них у загальній сумі боргу та активів, яка визначається з урахуванням виробленого національного прибутку, експорту, імпорту та чисельності населення (агрегований показник) у 80-90-х рр., у відсотках дорівнює: РРФСР - 61,34; Україна - 16,37; Республіка Білорусь - 4,13; Республіка Узбекистан - 3,27; Казахська РСР - 3,86; Республіка Грузія -- 1,62; Азербайджанська Республіка - 1,64; Литовська Республіка - 1,41; Республіка Молдова - 1,29; Латвійська Республіка - 1,14; Республіка Киргизстан - 0,95; Республіка Таджикистан - 0,82; Республіка Вірменія - 0,86; Туркменістан - 0,70; Естонська Республіка - 0,62 (ст. 4). Договір набув чинності з моменту його підписання.

30 грудня 1991 р. країни СНД уклали багатосторонню Угоду про майно колишнього Союзу РСР за кордоном.

23 червня 1992 р. з моменту підписання набрала чинності Угода між Україною та Російською Федерацією про подальший розвиток міждержавних, відносин, ст. 13 якої передбачає передати Україні у власність частину майна колишнього СРСР за кордоном для дипломатичних і консульських потреб.

6 липня 1992 р. країни-учасниці СНД підписали Угоду про розподіл усієї власності Союзу РСР за кордоном, де у ст. 1 були підтверджені зафіксовані в Угоді 1991 р. частки країн СНД. Згідно зі ст. 2 Угоди застосування зазначених часток стосується не тільки нерухомої власності, що була в користуванні дипломатичних, консульських та інших представництв колишнього Союзу РСР, і рухомості, пов'язаної з обслуговуванням цих представництв, а також усіх видів інфраструктур і прибутків від їхньої експлуатації, прибутків від реалізації всіх різновидів власності, що належали колишньому Союзу РСР за кордоном; власності і прибутків від діяльності СРСР, а також юридичних осіб, які перебували під його юрисдикцією або контролем, а також усіх інших видів власності колишнього Союзу РСР за кордоном. Кожна сторона-учасник Угоди 1992 р. має право на самостійне володіння, користування і розпорядження належною, фіксованою часткою, що відійшла до неї від усієї власності колишнього СРСР, а також правом її виділення в натурі.

2 серпня 1992 р. набрала чинності підписана Угода між Урядом України та Урядом Російської Федерації про реалізацію права на закордонну власність колишнього СРСР, у якій ще раз було закріплено право власності України на частку нерухомого майна обсягом 16,37%, а також визначені механізми та поетапність її передачі.

9 березня 1992 р. було створено Комісію для розгляду комплексу питань, пов'язаних із правонаступництвом щодо боргів та активів колишнього СРСР, у п. 2 якого передбачалося, що питання, пов'язані з правонаступництвом щодо боргів та активів колишнього СРСР, будуть вирішуватися на двосторонніх засадах. 9 жовтня 1992 р. глави держав СНД ухвалили рішення про припинення роботи Комісії.

У результаті численних багатосторонніх і двосторонніх переговорів та укладених угод між державами СНД Росія остаточно вирішила це питання для себе в односторонньому порядку. Відповідно до Указу Президента Російської Федерації «Про державну власність колишнього Союзу РСР за кордоном» від 8 лютого 1993 р. Російська Федерація як держава-продовжувач Союзу РСР перебрала на себе всі права на нерухому і рухому власність колишнього СРСР, що знаходиться за кордоном, а також виконання всіх зобов'язань, пов'язаних із використанням цієї власності. Всі питання щодо реалізації багатосторонньої Угоди про власність колишнього Союзу РСР за кордоном від 30 грудня 1991 р., укладеної країнами СНД, президентським Указом було доручено урядові Російської Федерації вирішувати на двосторонній основі .

10 лютого МЗС України заявило, що будь-які односторонні рішення Російської Федерації щодо визначення свого статусу як продовжувача СРСР суперечать нормам міжнародного права і призводять до порушення прав інших держав - суб'єктів колишнього СРСР.

Враховуючи спроби Російської Федерації змінити в односторонньому порядку статус нерухомості колишнього СРСР за кордоном, МЗС України неодноразово нотами від 22 лютого 1993 р., 20 липня 1995 р. і 21 листопада 1997 р. зверталося до зарубіжних держав з проханням не здійснювати перереєстрації нерухомості колишнього СРСР за кордоном на ім'я Російської Федерації.

Надалі питання ліквідації державного зовнішнього боргу та активів СРСР уточнювались у двосторонніх угодах між Росією - з однієї сторони, й Азербайджаном, Вірменією, Грузією, Казахстаном, Молдовою, Таджикистаном, Узбекистаном, Україною - з іншої. Російська сторона пропонувала так званий нульовий варіант, за якого всі активи та борги передавалися державами-спадкоємицями Російській Федерації (офіційної інформації про розмір як боргів, так і активів колишнього СРСР не існує).

Так, 9 грудня 1994 р. було підписано «Угоду між Україною і Російською Федерацією про врегулювання питань правонаступництва щодо зовнішнього боргу та активів колишнього Союзу РСР» за схемою «нульового варіанта». У ст. З Угоди зазначалося, що «Україна передає, а Російська Федерація приймає на себе зобов'язання щодо виплати частки України в зовнішньому державному боргу колишнього Союзу РСР за станом на 1 грудня 1991 р.». Ст. 4 визначала: «Для виплати частини зовнішнього боргу, закріпленого за Україною, Україна передає, а Російська Федерація приймає частку України в активах колишнього Союзу РСР за станом на 1 грудня 1991 р.». З моменту набрання Угодою чинності всі зазначені питання між Договірними Сторонами є цілком урегульованими (ст. 5). Але набрати чинності для України Угода може лише в разі ратифікації її Верховною Радою України. З цього питання Верховна Рада України прийняла 19 лютого 1997 р. Постанову № 86/97-ВР, в якій підтвердила, що Україна як повноправний правонаступник активів колишнього СРСР, набутих за безпосередньої участі українського народу, має повне право на наслідування частини активів і несення зобов'язань щодо сплати частини боргів колишнього СРСР. Згідно з Постановою, Верховна Рада України розгляне доречність прийняття Закону про ратифікацію зазначеної Угоди після отримання від уповноважених органів Російської Федерації інформації щодо: пооб’єктного складу, балансової та ринкової вартості власності колишнього СРСР за кордоном, підтвердженої висновками міжнародного аудиту; стану балансів Держбанку СРСР, Гохрану СРСР, Зовнішекономбанку СРСР, його філій та відділень за кордоном колишнього СРСР, МБЕС, М1Б, закордонних банків, які перебували у власності колишнього СРСР, за станом на 1 грудня 1991 р., підтвердженого висновками міжнародного аудиту; обсягів золотого запасу колишнього СРСР за станом на 1 грудня 1991 р.; обсягів та пооб'єктного складу діамантового фонду колишнього СРСР за станом на 1 грудня 1991 р.; обсягів і структури заборгованості країн-боржників СРСР за станом на 1 грудня 1991 р., термінів та умов ліквідації такої заборгованості, а також її руху з 1 грудня 1991 р. до поточного часу. На сьогодні такої повної інформації щодо боргів та активів колишнього СРСР російською стороною не надано, що не дає змоги визначити не процентну, а реальну частку активів та боргів, що мали б належати Україні згідно з досягнутими домовленостями, які наведеш вище. Проблема чекає на її обґрунтоване, правове спільне вирішення .

Правонаступництво країн СНД щодо державних архівів СРСР відбувалося відповідно до норм міжнародного звичаєвого права і ст. 31 Віденської конвенції 1983 р., що знайшло своє відображення в положеннях Угоди про правонаступництво щодо державних архівів колишнього Союзу РСР від 6 липня 1992 р. Сторони визнали цілісність і неподільність архівів Російської імперії та СРСР, що знаходяться за межами їхніх територій. Учасники взаємно визнали перехід під їхню юрисдикцію архівів СРСР, які знаходяться на їхніх територіях. Учасники Угоди зобов'язалися забезпечувати відповідно до свого законодавства доступ дослідників до архівів і визнавати на своїх територіях юридичну силу довідок, виданих державними архівними закладами країн СНД.

Висновки

Попри самопроголошення України державою-правонаступницею, ухвалення відповідного законодавчого акта та приєднання до Конвенції 1978 р., питання внутрішньодержавної чинності договорів колишнього Радянського Союзу і досі залишається відкритим.

Схвалена презумпція континуїтету хоча й сприяла з’ясуванню долі договірних зобов’язань екс-СРСР на початковому етапі незалежності, утім вона не спроможна дати однозначної відповіді на питання про їх чинність у довгостроковій перспективі.

Практика ухвалення відповідних рішень стосовно чинності окремих як двосторонніх інструментів (шляхом укладення відповідних домовленостей), так і багатосторонніх документів (шляхом нотифікації депозитаріїв про правонаступництво) може розглядатися двояко.

З одного боку, названа практика може тлумачитися як фактично повторне підтвердження їх чинності, що має суто декларативне значення, а з іншого, як правовстановлююча, тобто така, що, по суті, ставить під сумнів практичну корисність самої презумпції континуїтету.

У зв’язку з цією суперечністю, на наш погляд, вбачається доцільним виходити з такого: відповідь на питання про застосовність усіх радянських угод, щодо яких не було прийнято остаточного рішення, має бути позитивною – однак, лише за умови, що існує мовчазна (конклюдентна) згода всіх зацікавлених сторін або ж вони самі своєю поведінкою підтверджують таку застосовність.

Подальша чинність договору залежить від існування домовленості між державою-правонаступницею та іншою стороною, яка може виражатися як у чітко висловленій формі (наприклад, шляхом обміну нотами), так і за допомогою мовчазної згоди, що підтверджується фактичною поведінкою.

Окремої уваги у згаданому контексті потребуватиме офіційне опублікування та переклад текстів усіх застосовних радянських угод, насамперед тих, щодо яких вже досягнуто домовленості про продовження їх чинності.

Важливим кроком для внесення остаточної ясності у питання про місце радянських угод у вітчизняній системі права могло б стати й ухвалення відповідного Закону “Про порядок набуття чинності міжнародними договорами СРСР у національному законодавстві України”.

ЛІТЕРАТУРА

1. Віденська конвенція про правонаступництво держав щодо міжнародних договорів 1978 року.

2. Законі України “Про міжнародні договори України” від 22 грудня 1993 р. № 3767-ХІІ.

3. Закон України “Про правонаступництво України” від 12 вересня 1991 р. № 1543-ХІІ.

4. Антонович М. Міжнародне публічне право. – М., 2003. – 310 с.

5. Баймуратов М.О. Міжнародне право. – Сумы: Ун-тская книга, 2006. – 424 с.

6. Буткевич В.Г., Мицик В.В., Задорожній О.В. Міжнародне право. Основи теорії / За ред. Буткевича В.Г. - К.: Либідь, 2002. – 608 с.

7. Євінтов В.І. Віденська конвенція про правонаступництво держав стосовно договорів 1978 року // Юридична енциклопедія. – Том 1. – К., 1998. – 218 с.

8. Євінтов В.І. Україна у міжнародному співтоваристві // Суверенітет України і міжнародне право. – Денисов В.Н., Євінтов В.І. (ред.). – К., 1995. – С. 50.

9. Іванов Ю.А. Міжнародне право. - К.: Паливода, 2006. – 200 с.

10. Мельник Андрій. Міжнародні договори колишнього СРСР: частина національного законодавства України? // Юридичний журнал. - №3. – 2004. – С.34-36.

11. Міжнародне право / За заг.ред. Буроменського М.В. - К.: Юрінком Інтер, 2006. – 336 с.

12. Моцик О.Ф. Гарантія незворотності міжнародного визнання. Формування договірно-правової бази України // Політика і час. – № 5–6. – 1997. – С. 23

13. Сироїд Т.Л. Міжнародне публічне право. - Х.: Прометей-Прес, 2006. – 268 с.

14. Талалаев А.Н. Венская конвенция о праве международных договоров. Комментарий. – М., 1997. – 280 с.

15. Тимченко Л.Д. Міжнародне право. - К.: Ун-т "Україна", 2007. – 224 с.

16. Тимченко Л.Д. Правопреемство государств. Опыт конца ХХ века. – Харьков, 1999. – 128 с.

17. Черкес М.Ю. Міжнародне право. - К.: Знання, 2006. – 397 с.