В конце 90-х годов состояние функционирования исполнительной власти в Украине характеризовалось тем, что уровень ее организационного влияния на общественные процессы не удовлетворял потребности динамического развития гражданского общества, формирования социально-экономического устройства и демократического, социального, правового государства. За последние годы не удалось достигнуть такого уровня организации исполнительной власти, когда бы ее субъекты создали функционально достаточную и структурно не противоречивую систему. Это проявляется в несовершенстве состояния многих составляющих элементов механизма государственного управления в нашем государстве.

Преодолению такого положения в сфере исполнительной власти должно содействовать осуществление административной реформы. Административная реформа — это целостный комплекс согласованных мер, направленных на радикальную перестройку органов исполнительной власти и внедрение более эффективных форм и методов их деятельности. Целью реформы является поэтапное создание на научных принципах более эффективной и демократической системы государственного управления, которая должна быть достаточно прозрачной для общественности, а расходы на ее содержание должны быть адекватными финансово-экономическому состоянию государства.

Один из обобщающих выводов пятилетней деятельности Счетной палаты Украины говорит о том, что почти половина средств государственного бюджета ежегодно используется крайне неэффективно. Основная причина столь нерациональных трат — неэффективная система государственного управления, ее громоздкость и несовершенство, серьёзные противоречия практически во всех подсистемах.

Именно такое положение, а также отсутствие системы профессионального управления социально-экономическими процессами в государстве привели к острейшему финансовому кризису осенью 1998 года и являются основным тормозом в проведении социально-экономических, да и политических реформ. И это вполне закономерно. История не знает примеров решения сложных социально-экономических задач в демократических государствах в условиях неэффективной системы власти.

Сегодня для многих очевидно, что сложнейшая социально-экономическая ситуация в Украине вызвана не столько действиями отдельных личностей (что также имеет место), сколько неверным построением системы государственной власти и управления народным хозяйством, чрезмерным разбуханием ее аппарата, порождающим неуправляемость.

Статистика безапелляционно зафиксировала результат этого процесса: численность органов исполнительной власти (без местных администраций) в 1992 году составляла 63,8 тыс. человек, а в 2001-м — 170 тыс.

Нельзя сказать, что этим процессом никто не пытался управлять, оставляя его без внимания. Только в течение 1994—1999 годов было принято свыше 100 указов Президента Украины и около 300 постановлений Кабинета министров по упорядочению количества органов исполнительной власти и численности их работников. Постоянные смены правительства не только не улучшили ситуацию в государстве, но еще более обострили противоречия в экономической политике, управлении социально-экономическими процессами.

В цивилизованной Европе, куда мы обратили свой взор, функции государства ограничены, как ограничена численность госчиновников и расходы на их содержание. Функции государства в этих странах - защита прав и свобод граждан (в т.ч. на образование, медицинское обеспечение), защита их жизни и собственности, социальная поддержка обездоленных и больных, разрешение конфликтов, оборона страны, внешняя политика. Мы поняли, что Украине необходимо кардинально реформировать государственную машину, и назвали это административной реформой.

Показательными являются результаты опроса общественного мнения, проведенного «Социс-Геллапом». На вопрос: «Как к вам относится государство?» лишь 3% опрошенных заявили, что они чувствуют его повседневную заботу. Зато 63% граждан Украины считают, что государство от них отвернулось. Рядовые налогоплательщики и предприниматели не в состоянии (да и не хотят) отдавать на содержание государственных структур так много, получая взамен так мало. И с их мнением нужно согласиться.

На стороне реформаторов и наши партнеры на Западе. Пожалуй, впервые в новейшей истории Украины совпали интересы ее народа, политической элиты, лично Президента Л.Кучмы и наших западных партнеров. Именно мощное давление со стороны кредиторов является залогом того, что отечественные реформаторы пойдут дальше деклараций и косметических структурных изменений. Запад ясно дал понять Л.Кучме, что будущее Украины больше зависит от них, нежели от его собственного правительства.

За годы независимости власть прошла сложный путь становления, однако создание высокоэффективной сбалансированной государственной машины остается для Украины в разряде перспектив. Собственно говоря, главная функция любого бюрократического аппарата — предоставление качественных услуг населению в экономической, правовой, социально-культурной и других сферах. Индикаторы качественности этих услуг и определяют эффективность власти. Попытаемся проанализировать уровень результативности действий исполнительных структур прошлых лет по состоянию на 2000 год.

Экономическая сфера. На протяжении десяти лет в Украине объемы ВВП, промышленного и сельскохозяйственного производства неуклонно сокращались. (За период с 1990 г. по 1999 г. реальный ВВП сократился почти в 2,5 раза.) Внешние долги государства возросли с $400 млн. (1992 г.) до $12,4 млрд. (1999 г.), то есть более чем в 30 раз. Почти половина предприятий работают убыточно; из года в год обостряется платежный кризис. В последнее время наметились робкие плюсовые тенденции.

Социальная сфера. Никак не удается укротить рост цен и задолженности по зарплате: в марте эта самая задолженность достигла 6,5 млрд. грн. Нелишне напомнить, что в 1999 г. реальная зарплата в Украине (с учетом роста цен) составляла менее трети от уровня далекого 1990 г. Страну душит растущая безработица: общая численность лишь официально зарегистрированных безработных за последние три года увеличилась с 350 тыс. чел. до 1,2 млн. чел. Реальная безработица — на уровне 7—8 млн. чел.

Защита прав и свобод граждан. Вот уж многолетняя притча во языцех! Когда об этих тонких материях заходит речь в диалоге с Западом, мы неизменно оказываемся в роли обороняющейся стороны. Впрочем, что уж тут о заморских критиках, если сами украинцы не чувствуют себя защищенными. Согласно результатам социологического опроса Украинского центра экономических и политических исследований, лишь 0,9% респондентов считают, что права человека в Украине полностью соблюдаются; 18,4% опрошенных согласились с тем, что они соблюдаются лишь в определенной степени; но больше всего (75,9%) респондентов заявили, что права человека совсем не соблюдаются или не очень соблюдаются. Кстати, всеукраинская акция журналистов засвидетельствовала, что и со свободой слова в Отечестве не все благополучно. Массмедиа испытывают мощный прессинг, пытаясь противостоять судебным искам: в 1999 г. против украинских СМИ было подано 2258 судебных исков на сумму свыше 90 млрд. грн., что втрое превышает государственный бюджет Украины, причем в 55% случаев, по оценкам редакторов ведущих украинских изданий, иски были инициированы государственными чиновниками.

Управление государственной собственностью. Низкое качество менеджмента на казенных предприятиях иллюстрируют следующие цифры. В 1999 г. на государственные предприятия, где работало более 75% занятых в экономике граждан, приходилось лишь 45% общего объема выработанной продукции. И еще: более половины госпредприятий убыточны и "утяжеляют" бюджет постоянно растущими долгами (более 10 млрд. грн.).

Стоимость государственных корпоративных прав в 1999 г. составляла 10,6 млрд. грн., в т.ч. закрепленных в государственной собственности — 4,4 млрд. грн. Все эти миллиарды "глубоко заморожены": в 1999 г. государство получило от них смехотворную сумму дивидендов — 54,5 млн. грн., около 0,5% (!) стоимости госимущества. Значит, и на этом направлении у государства как-то не складывается.

Регулирование рыночных отношений. По меткому определению Президента Л.Кучмы, система управления представляла собой "административно-управленческий гибрид, который вступает во все более острые противоречия с рыночными отношениями". Государство взращивает производителя в административно-спартанском духе. Выживают в большинстве своем теневые мутирующие субстанции; прочих экономико-правовая среда в основном отторгает.

По мнению экспертов УЦЭПИ, такая ситуация объясняется: громоздкой разрешительной процедурой открытия собственного дела, чрезмерной зарегламентированностью предпринимательской деятельности, монополизацией государством отдельных сегментов экономики. Наконец, деформированной налоговой политикой, непрозрачностью и нестабильностью законодательства.

Перечисленные факторы плюс низкий уровень защиты внешних инвестиций, коррумпированность чиновников, бюрократическая волокита, экономическая преступность формируют неблагоприятный фон для ведения иностранного бизнеса в нашей стране. Оттого-то объем прямых иностранных инвестиций на душу населения в Украине в прошлом году составил всего-навсего $10. А вот в Эстонии этот показатель достиг $162, в Польше — $172, Хорватии — $244, Чехии — $476. Контраст разительный! Инвестиционный климат у нас довольно засушливый, почти без финансовых осадков.

Таким образом, на панели пульта госуправления многие индикаторы уже давно подают аварийные сигналы. Система исполнительной власти в Украине уже много лет не отвечает ни уровню задач, которые стоят перед государством, ни современным управленческим стандартам. Неудивительно, что население, по результатам апрельского опроса УЦЭПИ 2000года, не выставило госаппарату даже "тройки" по обычной школьной пятибалльной шкале. (см. диаграмму №1)

Собственно, причины низкой эффективности исполнительной вертикали известны. Это несогласованность действий и противоречивость принимаемых решений, низкая исполнительская дисциплина, дублирование функций разными ведомствами и чрезмерная концентрация их в центре. Это несбалансированная региональная политика, приводящая к уродливой диспропорции в развитии регионов, "закрытость" власти и разъедающая государственную машину коррупция. Наконец, это низкий престиж государственной службы.

Поэтому необходимость кардинальной трансформации управленческой системы сомнений не вызывала.