Характер связей в системе государственного управления России в XIX - начале XX вв. определялся самодержавной природой верховной власти. В правовом мировоззрении современников каждый орган, каждое должностное лицо рассматривались как представители монарха, несущие ответственность лишь перед ним13, а границы осуществления властных полномочий определялись не правом и законом, а высшей волей царя. Этим объяснялась и практическая невозможность провести в системе государственного управления четкое разделение властей ни по вертикали, ни по горизонтали. Основная часть управленческих полномочий была сконцентрирована на уровнях центра и губернии - крупнейшей устойчивой административно-территориальной единицы в империи. Отношения губернатора с центром строились на основе ответственности перед императором и начальственного надзора со стороны правительства. Децентрализация, сопровождаемая разделением сфер ведения и наделением самостоятельного принятия решений, характерная для процесса регионализации, была несовместима с основными принципами российского государственного устройства. Вследствие этого многочисленные планы создания на основе национального или административно-территориального принципов областей-автономий и выделения регионального уровня управления не имели шансов на осуществление.

Разумеется, управлять такой империей, как Россия, населенной многочисленными народами на территориях, в разное время приобретенных государством, на основе унифицированной модели организации местного управления, суда, земельных и социальных отношений было невозможно. Правительство использовало различные варианты построения системы администрации и самоуправления в центральных и окраинных губерниях, в Сибири и на Кавказе, в Польше и Финляндии, исходя из политической целесообразности и эффективности государственного управления.

«Централизация не сопровождалась ни единообразием, ни упрощением: административный аппарат монархии основывался на местных обычаях и институтах, смешивая и объединяя, но, не уничтожая их», - эта характеристика модели взаимоотношений между центром и провинциями Франции при Старом режиме применима и к самодержавной России.

Использование разнообразных моделей организации местного управления и самоуправления в России предполагало сохранение преобладания управленческих связей, основанных на монополии центра в определении организационной структуры, целей и методов управления, отношениях подчинения и начальственного надзора. Земская и городская реформы 1864 - 1870-х гг. являлись единственными реформами децентрализации управления в России XIX - начала XX вв. и впервые поставили перед правительством проблему использования связей нового типа. Определив сферу ведения земств и городских органов, правительство наделило местные сообщества некоторыми правовыми гарантиями самостоятельности в принятии решений по вопросам местного значения и сохранило за собой право осуществления контроля. Именно пределы и способы осуществления правительственного надзора, составляющего содержание отношений органов самоуправления и государственной власти, а также правовые формы регулирования этих отношений являлись одной из самых дискуссионных и трудноразрешимых проблем управления в России во второй половине XIX- начале XX вв.

Исследователь проблем местного самоуправления А. Колесников писал в 1921 г.: «время абсолютизма настолько приучило отождествлять государство, с одной стороны, монарха и его чиновников, с другой, что естественно, органы самоуправления, стоящие вне бюрократии, имеющие совершенно иной источник власти», казались учреждениями, имеющими «негосударственную природу»14. Теория общественного самоуправления, которая, по мнению А. Колесникова, «могла сложиться только в эпоху абсолютизма», приравнивала правовой статус органов местного самоуправления к положению частного лица. Следовательно, земские собрания, управы и должностные лица должны были получить те же судебные гарантии прав, что и их избиратели. В либеральной концепции реформ местного управления 1850-1870-х гг. само понятие местного самоуправления трактовалось как «взаимодействие народной воли и местных властей в пределах закона и под сенью суда»15. Не только общественные деятели - А. Васильчиков, К. Кавелин - предлагали передать решение вопросов о законности действий органов самоуправления и «пререканиях» с представителями коронной администрации судебным учреждениям. Идеи такого рода были высказаны и в правительственных кругах, в частности, в одном из первых проектов создания системы административной юстиции 1862 г. было предложено распространить судебный контроль на деятельность земских учреждений, изъяв их из «начальственной подчиненности». Однако реформаторы-прагматики, работавшие над составлением проектов Судебных уставов и Положения о земских учреждениях, отрицали саму мысль об установлении судебного контроля над деятельностью администрации.

Положение о земских учреждениях 1864 г. предоставило правительственной власти в лице губернатора достаточно широкие полномочия контроля над деятельностью органов самоуправления в форме утверждения кандидатур на земские должности, постановлений земств и права опротестования решений органов. Это создавало почву для возникновения конфликтов между земствами и губернскими властями. Роль «верховного посредника» во взаимоотношениях сторон была возложена на I департамент Правительствующего Сената. Законодатели, участвовавшие в подготовке земской реформы, признавали, что не имели возможности «с достаточной точностью обозначить в законе границу между интересами местными и общественными, следовательно, и между компетенцией властей местной и центральной». «Граница эта должна выясниться и утвердиться на практике посредством ряда решений по возбуждаемым частным вопросам», - писал М.А. Корф. Таким образом, от «взгляда Сената на предмет, от юриспруденции, которой он станет держаться, будет зависеть весь характер, и, можно даже сказать, вся будущая судьба нашего местного самоуправления»16. Действительно, российское законодательство XIX - начала XX вв. характеризовалось не только отсутствием четкого разделения властных полномочий между уровнями и органами управления, но и в целом отличалось обилием общих формулировок, отсылочных положений и тем самым предоставляло широкую сферу административному усмотрению. Именно вследствие отсутствия в законе «определенных указаний, что именно дозволено земству и чего ему не дозволено», а также установления границ «свободного усмотрения администрации» придавало особое значение деятельности I департамента Сената в качестве административного суда, который, «выясняя права органов самоуправления и предел власти органов надзора», регулировал «их отношения».

После введения в действие Земского положения в Сенат ежегодно стали поступать многочисленные жалобы земств на ограничения их прав со стороны губернаторов. Наиболее распространенными были случаи столкновений по поводу подачи земских ходатайств, нарушения губернаторами пределов их власти и споры о полномочиях. В большинстве случаев I Департамент решал дела в пользу земств, что свидетельствовало не только о либеральных воззрениях сенаторов, но и о том, что правительственная власть не могла смириться с существованием автономных органов самоуправления. Именно благодаря деятельности в области охраны прав земских учреждений Сенат быстро приобрел, по словам В.П. Безобразова, «недосягаемый» авторитет в государстве и обществе в качестве «административного суда, верховной судебной инстанции дел административных и вообще публичного права».

С учреждением городских органов самоуправления число дел, поступавших в Сенат, должно было возрасти. В связи с этим вновь возник вопрос о создании на местах специального органа с целью «возможного ограждения прав и законных интересов как городского общественного управления, так и тех установлений и лиц, которые будут приходить с ним в столкновение», а также «для разбора жалоб и пререканий». Образованные в губерниях присутствия по городским делам должны были стать аналогом европейских административных судов, причем законодатели ориентировались, вероятно, на пример французских советов префектур. Однако действующее под председательством губернатора губернское по городским делам присутствие являлось лишь одним из многочисленных ведомственных коллегий, наделенных судебно-административными функциями, но имеющих мало общего с административными судами. Ведомственные присутствия смешанного состава не обладали такими непременными признаками органов административной юстиции, как организационная и функциональная обособленность от администрации и судебная процедура разрешения дел. Основная масса конфликтов на почве противостояния земств и городских органов самоуправления, с одной стороны, и губернаторов, с другой, оставалась в ведении Сената.

Высшая бюрократия и отражающий ее взгляды М.Н. Катков оценили решения Сенатом некоторых дел в пользу земств и городских дум как антиправительственную деятельность в поддержку оппозиционных настроений. Министр внутренних дел Д.А. Толстой, представивший программу реформ местного управления, писал во всеподданнейшем докладе о том, что деятельность Сената «затрудняет правильный ход управления и парализует административную власть». Однако стремление Д.А. Толстого полностью устранить Сенат от участия в делах местного самоуправления не было поддержано министрами. Пересмотренные Земское и Городовое положения 1890 и 1892 гг. существенно расширили пределы правительственного надзора за деятельностью местного самоуправления, закрепив за органами государственной администрации право рассматривать решения органов самоуправления не только с точки зрения законности, но и с точки зрения целесообразности. Кроме того, на местах были учреждены губернские по земским и городским делам присутствия, ставшие еще одной инстанцией административного контроля. Одним из оснований расширения сферы правительственного надзора должно было стать и распространение на должностных лиц земских управ общих норм государственной службы, то есть фактическое включение их в состав единой имперской бюрократии.

Тем не менее, ограничение компетенции Сената в вопросах местного самоуправления не оказало сильного влияния на направление деятельности административного суда. Т. Фэйлоуз, изучивший решения I департамента по жалобам земств в 1890-1914 гг., отметил сочувственное и покровительственное отношение сенаторов к органам самоуправления.

Система государственного управления в России имела много общего с так называемой континентальной моделью, прежде всего с французской системой административного и муниципального управления. В частности, характер отношений между выборными органами и центром определялся схожим порядком предоставления полномочий местным органам и осуществления административного контроля. В отличие от англосаксонской модели, для которой было характерно четкое закрепление функций и полномочий в законах, французское и прусское законодательство предоставляло широкую сферу ведения, в рамках которой муниципалитеты могли принимать решения по местным вопросам, но ряд изданных выборными органами постановлений подлежал одобрению высших административных органов. Таким образом, правительственная администрация обладала в некоторых случаях возможностью определять по своему усмотрению право органов самоуправления участвовать в решении местных вопросов17.

Кроме того, в Великобритании деятельность самоуправления была поставлена под контроль судов, а во Франции и в Пруссии правительственная администрация сохраняла существенные полномочия правительственного надзора - опеки. Одна из причин такого положения выборных органов и должностных лиц состояла в том, что они являлись в то же время «агентами центрального управления» и, следовательно, «частью бюрократической организации». Органы надзора имели возможность воздействовать как на личный состав органов самоуправления, так и на принятые решения (в форме отмены или замены). Во Франции большая часть контрольных функций была возложена на префекта, а роль советов префектур - административных судов, действующих под его председательством, в вопросах общинного самоуправления была минимальной. Попытки французского парламента ограничить полномочия префектов закончились неудачей. Гарантией прав органов общинного самоуправления стало не законодательное закрепление пределов правительственной опеки, а новая практика правового регулирования отношений в системе управления, созданная решениями административного суда - Государственного Совета. «Проверяя деятельность органов надзора с точки зрения соответствия требованиям закона», Государственный Совет, писал В.Ф. Матвеев, способствовал вытеснению административной опеки – «института полицейского государства» - контролем за законностью действий общинных органов18.

Развитие местного самоуправления являлось одной из важнейших предпосылок создания системы административной юстиции в Германии. «С точки зрения ... немецкой теории самоуправление ... служит преимущественной, главной сферой применения административно-судебного контроля». «Имея дело ... с частными, конкретными подробностями управления, с применением общих начал к частным случаям», органы самоуправления «на каждом шагу сталкиваются с частными интересами и правами. Между тем самое существо самоуправления не допускает сколько-нибудь широкого применения к ним административного надзора, непременно предполагающего иерархическое подчинение и, следовательно, исключающего ту самостоятельность, которая составляет существенное условие истинного самоуправления ... Очевидно, тут необходима такая форма контроля, которая совмещается с известной самостоятельностью, а таков именно и есть контроль судебный».

Очевидно, что в условиях централизации управления российский административный суд - Сенат - мог бы сыграть очень существенную роль в становлении правовых отношений между местным самоуправлением, губернаторами и центральными органами управления. Однако организация I департамента Правительствующего Сената (главным образом его структура и порядок назначения и увольнения сенаторов), а также административные методы функционирования абсолютно не соответствовали целям и функциям административной юстиции. Проблема преобразования Сената неоднократно обсуждалась в правительстве и в обществе в течение второй половины XIX - начале XX веков. Не случайно, что в реформе Сената «живейшим образом» были «заинтересованы земства». К. Рощин писал в статье, помещенной в 1914 г. в Юбилейном земском сборнике: «коренная реформа высшего административного суда настоятельна и неотложна, ибо ему присущи те дефекты, с которыми не может мириться современное правосознание»19. Во-первых, земства не обладали «равенством в отстаивании своих дел перед судом с министерствами: представители министерств участвуют в делах не в качестве стороны, а на правах судьи», обладая правом протеста и переноса решения дел. Кроме того, сенаторы не пользовались правом несменяемости судей. Это давало возможность правительству влиять на личный состав департамента, которой пользовались министры внутренних дел, заполнившие Сенат бывшими губернаторами. Разумеется, большинство подобных судей не обладали необходимым профессионализмом, так как образовательный ценз для сенаторов отсутствовал. Зависимость от исполнительной власти обеспечивалась и тем, что Сенат возглавлялся генерал-прокурором - министром юстиции. Требования земцев сводились к ликвидации перечисленных «язв современного административного суда» и упразднения надзора «суррогатов судебно-административной власти» - губернских присутствий - и губернатора, и создания судебного контроля общих или специальных административных судов. В 1908 - 1916 гг. проблема реформы Сената обсуждалась в Государственной Думе, но различия в представлениях умеренной либеральной оппозиции и правительства о сущности института административной юстиции и понятия законности в целом стали препятствием для проведения преобразования.

Политике правительства, стремившегося инкорпорировать органы самоуправления в общую систему государственной власти, была чужда идея установления отношений между местным самоуправлением и правительственной властью на основе права. В то же время необходимость замены правительственной опеки судебным контролем, обоснованная юристами (Н.М. Коркуновым, С.А. Корфом), стала одним из требований в программах умеренно либеральных политических партий. Так, кадеты предполагали ограничить административный надзор за органами самоуправления проверкой законности действий, «причем окончательное решение по возникающим в этом отношении спорам и сомнениям должно принадлежать судебным учреждениям»20. Проект законов «Об изменении положения о губернских и уездных земских учреждениях» и проект «Городового положения, составленные кадетами в период деятельности I Думы», предусматривали организацию особого присутствия окружного суда, рассматривающего жалобы населения и протесты губернаторов на решения органов самоуправления. «Суд административный должен иметь своей задачей устранение административной неправды, т.е. таких актов власти, которые, будучи вполне правомерны по форме, нарушают признаваемые законом интересы частных лиц и учреждений», - говорилось в объяснительной записке к проектам. «Вопрос о том, должна ли административная юстиция отправляться общими или специальными судами, является спорным в теории и разрешается различно на практике, но, несомненно, что она должна отправляться учреждениями судебными, т.е. независимыми от администрации и действующими в порядке состязательного процесса»20 - так проект партии «Народной свободы» определял сущность и основные принципы организации института.

В то же время программа создания системы административных судов подготавливалась в правительстве. Концепция реформ П.А. Столыпина предусматривала усовершенствование уездной и губернской правительственной администрации, объединение всех гражданских властей, сотрудничество с органами самоуправления и организацию судебно-административных учреждений21. Однако проектируемые министерством внутренних дел органы административной юстиции должны были действовать как составные части в системе административного управления, а не как внешний, независимый судебный контроль.

Государственная Дума не рассматривала столыпинские проекты местных реформ, за исключением преобразования волостного управления. В ходе дискуссии в подкомиссии по волостному управлению и комиссии по местному самоуправлению, а затем в прениях Общего собрания III Думы были высказаны различные предложения относительно организации контроля над органами крестьянского самоуправления. Рассматривались варианты создания губернских присутствий особого состава, возглавляемых губернатором или окружным судьей (от этого зависел характер деятельности органа), а также органа административной юстиции в виде особого присутствия окружного суда. В итоге представители думских фракций пришли к компромиссу, согласившись с идеей передачи функций административно-судебного контроля губернскому присутствию особого состава, возглавляемого председателем окружного суда и включающего судебный, правительственный и общественный элемент.

К обсуждению проблемы законности управления Дума вновь обратилась уже в 1913 г. 27 февраля 1913 г. 37 членов фракции кадетов IV Государственной Думы внесли законодательное предположение о пересмотре Городового положения 1892 г. Предстоящая реформа затрагивала систему организации контроля за деятельностью городских общественных органов управления и взаимоотношений с правительственной властью. Одно из основных требований проекта состояло в ликвидации надзора административных органов за целесообразностью решений городского самоуправления при сохранении судебного контроля за законностью. Министр внутренних дел Н.А. Маклаков признал проект абсолютно неприемлемым ввиду невозможности установления совершенной независимости городских дум и управ от правительства. Министр считал недопустимым рассматривать городское управление и администрацию как стороны, споры которых решаются в суде.

Проект кадетов поступил на рассмотрение думской Комиссии по городским делам. Предложенный депутатами судебный порядок разрешения споров члены комиссии также признали неудобным и нецелесообразным, т.к. в области публичного права дела такого рода должны подлежать ведению органов административной юстиции. В данном Комиссией первоначальном заключении предполагалось сохранить судебно-административные функции за губернским по земским и городским делам присутствием, «с тем, однако, чтобы присутствие это было образовано в более независимом от местной администрации составе». Однако даже такие незначительные изменения в организации низших административно-судебных учреждений принимались министерством внутренних дел с большими оговорками. Главное управление по делам местного хозяйства, составившее записку для внесения в Совет министров, считало невозможным увеличивать число представителей общественного элемента и заменить председательство губернатора каким-либо другим лицом.

В марте 1916 г. думская Комиссия по городским делам вернулась к обсуждению вопроса об организации административной юстиции. В докладе представителя кадетской фракции М.М. Новикова говорилось о возможности создания специального учреждения в виде специального отделения окружного суда или самостоятельного присутствия по земским и городским делам, состоящего из судей, представителей общественного самоуправления и заинтересованных ведомств, и решающего дела в судебном порядке. В окончательной редакции статей Положения, касающихся контроля, предполагалось образование судебно-административных присутствий. Общественный элемент должен был преобладать в присутствии, - в него должны были войти по два представителя от городского и земского самоуправления, по представлению министра юстиции императором назначались двое судей, один судья рекомендовался министром внутренних дел. Губернатор получал право опротестовывать решения органов общественного управления и вообще следить за законностью их постановлений (первоначально этой функцией предполагалось наделить прокурора). Таким образом, влияние этого должностного лица сохранялось. Однако он не мог участвовать в решении дел присутствием, состоящем в ведении министерства юстиции. Представленная редакция статей Положения вызвала споры среди членов Комиссии: Н.Н. Щепкин, например, заявил, что только организация особых отделений окружных судов обеспечивает полную независимость административного суда и «может воспитывать в населении чувство законности». Предложение Новикова об образовании органов административной юстиции в виде особых присутствий было принято большинством голосов.

Выработанный Комиссией вариант не мог быть окончательным, т.к. статьи Городового положения предстояло согласовать с готовящейся реформой законодательства о земстве. 19 ноября 1913 г. фракция прогрессистов внесла предложение об изменении и дополнении Положения о земских учреждениях 1890 г. Основные идеи прогрессистов совпадали с положениями кадетского законопроекта: установление самостоятельности и независимости учреждений самоуправления, отмена административной опеки и надзора за целесообразностью земских постановлений. Законность управления должна была, по мнению депутатов, обеспечиваться не административным контролем, а судебным надзором органов административной юстиции. «Но для того, чтобы этот надзор представлял действительные гарантии законности управления, надо, чтобы административные суды были настоящими судами, т.е. удовлетворяли всем основным условиям правильного отправления правосудия». Авторы законодательного предложения отдавали себе отчет в том, что коренное преобразование административной юстиции может быть осуществлено только путем специальной реформы, и нет смысла ограничиваться реформой судебно-административной системы только в области земского самоуправления. «Преобразование органов административной юстиции должно быть общим для всего государственного управления, а не частичным». Однако сохранение впредь до общей реформы порядка надзора, установленного Земским положением 1890 г., законодатели считали неприемлемым. По их мнению, следовало вернуться к системе 1864 г. - упразднить губернские по земским и городским делам присутствия, сосредоточив производство судебно-административных дел в Сенате.

Н.А. Маклаков, рассмотрев проект прогрессистов, заявил, что «правительство не может согласиться на преобразование, приводящее к полному отторжению местных учреждений от органов управления государственного». При обсуждении проекта в Думе министерство, в отличие от ситуации с Городовым положением, отказалось участвовать в подготовке реформы. Дальнейшая работа Думы по законопроекту сосредоточилась в комиссии по местному самоуправлению.

Первоначальный проект статей, касающихся организации надзора за деятельностью органов самоуправления, был подготовлен прогрессистом В.В. Ржевским и обсужден на заседании комиссии 1 апреля 1916 г. В докладе В.В. Ржевского предлагалось создание особого губернского судебно-административного присутствия в составе членов окружного суда, представителя общественного самоуправления и вице-губернатора. В присутствии должны были рассматриваться возражения губернатора на постановления земств и городских дум, а также жалобы частных лиц, обществ и установлений. При обсуждении доклада членом комиссии П.П. Гронским было высказано суждение о том, что наиболее правильным и желательным был бы чисто судебный характер местного органа по надзору за законностью. С этой точки зрения проект докладчика вполне приемлем как приближение к такому устройству, но он подлежит дальнейшему усовершенствованию. В.В. Ржевский пересмотрел проект к следующему заседанию: в редакции статей в качестве судебно-административного органа в губернии было представлено особое отделение окружного суда. Выступивший в прениях Н.Н. Львов высказал мысль о том, что орган надзора следует учредить в виде совершенно самостоятельного административного суда, вне какой-либо связи с общими судебными установлениями, но большинство членов Комиссии, согласившись в принципе с мнением Н.Н.Львова, сочло более приемлемым с практической точки зрения образовать проектируемый орган в виде особого по земским и городским делам отделения окружного суда. В окончательной редакции статей проекта закреплялось учреждение такого отделения в составе председателя - товарища председателя окружного суда, двух членов окружного суда и по одному представителю от земских собраний и городских дум, участие коронной администрации исключалось вообще.

Таким образом, депутатами Думы было составлено одновременно два проекта, предусматривающих совершенно различную организацию губернских органов административной юстиции. Разнообразие предполагаемых моделей устройства, детальная проработка процессуальных и структурных аспектов организации органов административной юстиции, особенно проявившиеся в проектах местных реформ 1913-1914 гг., свидетельствуют о том, что представители либеральных политических партий были хорошо знакомы с европейским опытом и теорией административной юстиции. М.В. Вишняк, комментируя в 1916 г. подход комиссий по городским делам и по местному самоуправлению к решению вопроса о надзоре за законностью, провел параллели с историей организации административных судов во Франции и Германии, соотнеся точку зрения думских законодателей с основными постулатами французской и немецкой теорий. Действительно, авторы проектов реформ административной юстиции - преобразования Сената и создания местных органов - опирались на модели организации института в Германии, Австрии, Франции, Великобритании.

Вместе с тем и в государствах континентальной Европы проблема контроля за органами самоуправления и взаимоотношений местных и центральных властей также являлась предметом политических дискуссий парламентариев и правительства. Для высших органов исполнительной власти Франции и Пруссии было также характерно «нежелание центрального правительства, привыкшего при господстве централизации отождествлять свои интересы с государственными, поступиться своими прерогативами в пользу самоуправляющихся союзов». «Защиту самоуправления ... берет на себя народное представительство, чувствующее свою органическую связь с самоуправлением», - писал В.Ф. Матвеев. Российская либеральная оппозиция так и не смогла найти общий язык с правительством в спорах о реформах государственного управления. Таким образом, накануне революции власть была далека от идеи создания законодательных условий для организации отношений в системе государственного управления на основе права «под сенью суда».