Российская Федерация устанавливает основы федеральной политики в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития России. Таким образом, Федерация имеет возможность определять основные направления деятельности в этих сферах не только федеральных органов государственной власти, но и органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций различной подчиненности.

Свое отражение и конкретизацию политика Российской Федерации в указанных областях находит в федеральных целевых программах, которые определяют основные цели и задачи развития соответствующей отрасли или сферы экономики, экологии, социальной защиты населения, очередность и сроки исполнения намеченных мер, ресурсы, необходимые для этого, и т.п.

Федеральные программы служат инструментом структурной политики Федерации, наполняют ее конкретным содержанием.

Сводный перечень федеральных программ и объемов их финансирования из федерального бюджета ежегодно утверждается законом о федеральном бюджете. Для финансирования могут привлекаться и внебюджетные источники. Правительство одновременно с проектом бюджета обязано представлять в Государственную Думу сводный перечень федеральных целевых программ, намеченных к финансированию за счет бюджета на предстоящий год, с указанием цели, задач, этапов и сроков выполнения каждой из них, требуемых объемов финансирования, источников финансирования, заказчиков программ и т.д.

Отнесение к ведению Федерации основ ценовой политики следует соотносить прежде всего с такими основами конституционного строя, как характеристика Российской Федерации в качестве социального государства (ст. 7) и гарантированность свободы экономической деятельности (ст. 8). Таким образом, основы ценовой политики формируются в рамках общеэкономической политики государства.

Существует, например, практика государственного регулирования тарифов (как разновидности ценовой политики) на продукцию и услуги естественных монополий в области жилищных отношений. Вместе с тем имеется практика прямого регулирования цен органами власти в субъектах Федерации. В ведении Федерации находятся федеральные экономические службы (федеральные министерства: финансов, экономики, торговли, по антимонопольной политике; система таможенных органов; федеральные службы по валютному и экспортному контролю, по финансовому оздоровлению и банкротству; федеральная комиссия по рынку ценных бумаг; федеральные банки). Обеспечение проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики Конституцией возложено на федеральное Правительство (ст. 114).

Проведение федеральной политики в различных областях государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства требует соответствующего финансового обеспечения, организуемого через федеральный бюджет, доходная часть которого пополняется за счет федеральных налогов и сборов. С целью оказания федеральной материальной помощи различным регионам создаются также федеральные фонды регионального развития, средствами которых вправе распоряжаться только федеральные власти. [11]

Денежная эмиссия

Денежная эмиссия тесно связана с условиями и сферой обращения национальной валюты, содержанием и платежеспособностью рубля, определением его официального курса по отношению к валютам других стран, это обусловливает требование обязательного рассмотрения Советом Федерации соответствующих федеральных законов. (ст. 106 Конституции РФ)

Денежная эмиссия или эмиссия рубля как единственной денежной единицы в Российской Федерации - предмет ведения строго Российской Федерации. Конституцией и Законом о Банке России осуществление эмиссии наличных денег допускается исключительно (монопольно) Центральным банком РФ. Никакие решения в плане денежной эмиссии недопустимы со стороны субъектов Федерации.

Часть первая статьи 75 устанавливает в качестве суверенной денежной единицы Российской Федерации рубль. Наличие собственной денежной единицы, возможность осуществлять ее эмиссию в требуемых объемах, определяющим образом влиять на курс такой единицы составляют основу денежной политики государства, которая, в свою очередь, представляет собой важную часть общей экономической политики. Размер эмиссии серьезно влияет на экономическую ситуацию, в частности на уровень банковского процента и темпы инфляции.

Каждое государство имеет единую денежную единицу, и наличие нескольких денежных единиц способно разрушить экономику. Поэтому Конституция России запретила введение иных денежных единиц помимо рубля. Кроме того, законодательство России запрещает введение денежных суррогатов (денежные единицы, эмитируемые иными субъектами помимо государства).

В России не допускаются введение и эмиссия других денег. Эмиссия представляет собой выпуск в обращение денежных знаков и в течение уже нескольких веков является суверенным правом государства.

Реализацию права государства на эмиссию денежных средств осуществляет один из органов государства. Учитывая важность права эмиссии и его влияние на экономику, такой орган имеет значительные полномочия по определению денежной политики государства. Конституция России функцию эмиссии денег отдала в исключительную компетенцию Центрального банка РФ.

Банк России осуществляет и наличную, и безналичную эмиссию. Банкноты (банковские билеты) и монета Банка России являются единственным законным средством наличного платежа на территории Российской Федерации. Кроме того, в экономически развитых странах денежный оборот более чем на 90% осуществляется в форме безналичных расчетов. Поэтому эмиссия производится главным образом не за счет эмиссии банкнот (наличных денег), а благодаря депозитарно-чековой эмиссии, осуществляемой в процессе кредитования эмиссионным банком коммерческих банков. Этим правом в России также обладает исключительно Центральный банк РФ. [11]

Денежно-кредитная политика

Часть 2 статьи 75 устанавливает, что защиту и обеспечение устойчивости национальной валюты в России осуществляет Центральный банк РФ (Банк России). Это означает, что к ведению Банка России отнесено осуществление денежно-кредитной политики. Защита рубля представляет собой комплекс мер по регулированию денежного обращения - организация обращения наличных денег и изъятия их из обращения на территории России, обеспечение обязательности приема банкнот и монет Банка России и т.д. Обеспечение устойчивости рубля предполагает проведение валютной политики через участие Банка России в определении курса рубля к иностранным валютам, регулирование ставки банковского процента (рефинансирования) и иные меры.

Конституция РФ указывает на то, что функцию защиты и обеспечения устойчивости рубля Центральный банк РФ осуществляет независимо от других органов власти. Прежде всего обращает на себя внимание сама формулировка конституционной нормы - провозглашена не независимость Центрального банка РФ вообще, а независимость его только при осуществлении одной (хотя и основной) конкретной функции. Между тем роль Центрального банка РФ в экономике весьма велика. Помимо эмиссии денег, защиты и обеспечения устойчивости рубля он осуществляет и иные функции.

Независимость Центрального банка РФ означает, что ни один из органов государственной власти как Российской Федерации, так и субъектов РФ не вправе давать обязательные для Банка России указания. Независимость Банка России проявляется также в его праве издавать в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц по вопросам, отнесенным к его компетенции. [11]

Государственные займы

Государственные займы являются одним из главных источников погашения бюджетного дефицита. При этом такие займы могут привлекаться как от иностранных государств, так и путем выпуска долговых обязательств, распространяемых среди населения России.

Говоря о государственных займах, Конституция РФ (ст. 75, ч. 4) не ограничивает их только заимствованиями самой Российской Федерации. Согласно Конституции РФ и Бюджетному кодексу РФ государственные заимствования могут осуществлять не только Российская Федерация, но и субъекты РФ.

Конституция России не регламентирует порядок привлечения государственных займов, отсылая к специальному федеральному закону (в настоящее время таким федеральным законом является Бюджетный кодекс РФ). Однако она устанавливает важную гарантию - займы (как федеральные, так и субъектов РФ) могут размещаться только на добровольной основе. Это относится к внутренним займам (применительно к международным займам принуждение вообще вряд ли возможно в силу общего принципа суверенитета государств) и призвано исключить практику советского времени, когда приобретение облигаций внутреннего займа было фактически принудительным. [11]

Вопросы бюджета в Конституции РФ

Бюджетное устройство государства определяется его государственным устройством, закрепленным в Конституции РФ. Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ст. 1 Конституции РФ). Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов РФ (ст. 5 Конституции РФ). [5]

Бюджетная система является ведущим звеном финансовой системы Российской Федерации, в состав которой входят наиболее крупные фонды денежных средств. Основываясь на конституционно закрепленных принципах федерализма и самостоятельности местного самоуправления, Бюджетный Кодекс РФ (ст. 10 БК РФ) закрепил трехуровневую бюджетную систему, отдельные звенья которой составляют: федеральный бюджет; бюджеты субъектов РФ; местные бюджеты. [стр. 11, 12]

Конституция РФ, относя к компетенции Федерации федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, тем самым отвергает существовавшую прежде бюджетную систему, при которой основные показатели бюджета нижестоящего уровня включались в бюджет вышестоящего уровня, что ограничивало возможности субъектов Федерации. Вместе с тем Конституция отвергла и предлагавшуюся в свое время систему государственных налогов и сборов, которая предусматривала их сосредоточение в руках субъектов Федерации с последующим отчислением определенной части этих средств в пользу Федерации, что поставило бы Федерацию в финансовую зависимость от ее субъектов.

Бюджетная, финансовая, налоговая, денежно-кредитная, ценовая и валютная политика Российской Федерации представляет собой взаимосвязанный комплекс отношений, которые регулируются и проводятся согласованно друг с другом, требуют взаимодействия всех их участников. Ключевую роль в этом комплексе ведения занимает федеральный бюджет - ежегодно разрабатываемый и утверждаемый в форме федерального закона финансовый план на предстоящий календарный год, определяющий образование и расходование фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства. Важными функциями федерального бюджета являются: определение и уточнение основных направлений и приоритетов бюджетной политики на очередной год; аккумулирование сведений о доходах государства; классификация его расходов и др. [11]

Совокупность фондов денежных средств, входящих в бюджетную систему, выступает гарантом финансового суверенитета государства. Важное предназначение бюджета подтверждается уровнем его правового регулирования. Особое внимание на бюджет как основной финансовый план государства обращает Конституция РФ, согласно которой федеральный бюджет относится к исключительной компетенции Российской Федерации (п. "з" ст. 71). [стр. 12, 12]

Муниципальные образования осуществляют финансовую деятельность не изолированно от государства. Сфера финансовой деятельности относится к ведению федеральных органов, органов субъектов РФ и органов местного самоуправления. Кроме того, имеется область совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, что вытекает из ст. 72 Конституции РФ. Поэтому во многих ситуациях успех финансовой деятельности зависит от взаимодействия с государством. [стр. 24, 12]

Теоретически все названные в Конституции РФ предметы ведения Российской Федерации в области бюджета должны быть в бюджетном законодательстве обеспечены полномочиями Российской Федерации. Однако на практике все оказывается гораздо сложнее.

Дело в том, что финансово-правовая наука разделяет в качестве субъектов финансового права Российскую Федерацию в целом и уполномоченные ею государственные органы. Причем Российская Федерация в целом является субъектом бюджетного права, участвуя в конкретном финансовом правоотношении в лице определенного государственного органа.

Таким образом, государственный орган всегда является участником (субъектом) финансового правоотношения независимо от того, от чьего имени он выступает: от имени Российской Федерации (если субъектом бюджетного права признается именно она) или от своего имени, когда выступает в качестве уполномоченного государством органа.

Исходя из изложенного, выявленные в ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ предметы ведения Российской Федерации в области бюджета не могут являться бесспорным критерием для отнесения всех полномочий, закрепленных в бюджетном законодательстве в рамках этих предметов ведения, к полномочиям исключительно Российской Федерации как субъекта бюджетного права. Ведь в рамках этих предметов ведения имеют полномочия и государственные органы, уполномоченные государством осуществлять финансовую деятельность от своего имени (а не от имени Российской Федерации как субъекта бюджетного права) и выступающие в качестве самостоятельных субъектов бюджетного права. [3]

В Конституции РФ установлен порядок рассмотрения, утверждения бюджета (ст. ст. 101, 104, 106, 114 и др.). [стр. 38, 5

Все федеральные законы по вопросам федерального бюджета, принятые Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Государственная Дума), подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Совет Федерации) (п. "а" ст. 106). Конституционные нормы возлагают разработку и организацию исполнения федерального бюджета на Правительство РФ, которое составляет проект федерального бюджета, а по окончании финансового года направляет отчет о его исполнении на рассмотрение Государственной Думы (п. "а" ч. 1 ст. 114). Бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований Конституция РФ также отводит определенные нормы, выделяя их среди иных основ правового регулирования (ст. 73, 132). [стр. 12, 12]

Важное место среди нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные отношения, принадлежит постановлениям Правительства РФ. Их место определяется той ролью, которую Правительство играет в управлении страной.

Согласно статье 110 Конституции РФ именно Правительство РФ осуществляет исполнительную власть Российской Федерации. Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета. В процессе выполнения этих функций Правительство сталкивается с необходимостью издания подзаконных нормативных актов в сфере бюджетной деятельности. Оно упорядочивает те бюджетные отношения, которые нуждаются в правовом регулировании, но не были урегулированы в законодательном порядке. Тем самым обеспечивается необходимая полнота и большая оперативность в урегулировании бюджетных отношений. Но при этом Правительство может действовать лишь в рамках своей компетенции и в пределах полномочий Российской Федерации. Оно не вправе вторгаться в сферу полномочий федеральной законодательной власти, с одной стороны, и предметов ведения субъектов РФ - с другой. [стр. 38, 5

Обеспечение исполнения федерального бюджета, корректировка его показателей, перераспределение средств, другие меры по текущему ведению, обслуживанию и осуществлению контроля являются функциями как законодательной (в лице обеих палат Федерального Собрания, его комитетов, а также Счетной палаты), так и исполнительной власти (в лице Президента и Правительства РФ, Министерства финансов, Министерства по налогам и сборам и других федеральных финансово-экономических и специализированных ведомств). [11]