С восстановлением суверенитета (он был утрачен в 1922 году) перед руководством России со всей остротой встала проблема собственного территориального устройства. Думается, что у него был соблазн сохранения унитарного государства - с точки зрения управляемости эта форма предпочтительнее, но такой поворот событий был чреват непредсказуемыми последствиями. Был избран путь борьбы против превращения России в конфедерацию, поисков оптимальной модели государственного устройства. Выбор был невелик - если не унитарное государство, то федеративное. Сложность состояла в другом - Россия никогда не знала подлинной федерации и строить ее надо было в условиях системного кризиса, на фундаменте советского «национально-государственного строительства».

     Идея Федеративного договора для РСФСР (в пику или по аналогии с договором союзным) была озвучена Ельциным еще на первом Съезде народных депутатов России¹. Он возвращался к ней при очередной конфронтации с союзным центром. 17 июля 1990 года Президиум Верховного Совета РСФСР принял постановление «О Федеративном договоре», определявшее этапы договорного процесса, а в начале следующего месяца им был объявлен конкурс на лучший вариант проекта Федеративного договора, определены его условия и срок представления проектов — до 15 октября этого года². И без того вялотекущая работа по подготовке Федеративного договора в период с августа по декабрь последнего в истории СССР года по вполне понятным причинам не велась. По данным депутата Государственной думы двух первых созывов, члена комитета по делам Федерации и региональной политике А. Н. Аринина, 6 декабря 1991 года Президент и Председатель Верховного Совета России подписали распоряжение, в соответствии с которым создавалась рабочая группа для возобновления работы над проблемой разграничения полномочий между российским центроми регионами. Буквально через неделю рабочая группа предложила принять соответствующий закон. Предложение это не вызвало особого энтузиазма у тех, кому оно было адресовано. 20 января 1992 года группа предложила республикам подписать соглашение по разграничению предметов ведения и полномочий, но оно их тоже не устроило; В общей сложности лишь 4 республики из 21 согласились подписать предложенное соглашение. Татарстан и Башкортостан вообще выступили за подписание по существу межгосударственного договора с Российской Федерацией³. В конце 1991 - начале 1992 года в ряде республик почти одновременно прошли съезды

          ¹ Первый Съезд народных депутатов РСФСР. 16 мая - 22 июня 1990 г. Стеногр. отчет. В 6 т. Т. 1. С. 569.

         ² Единая конституционная система Российской Федерации. М., 1994.С. 13.

         ³Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. С. 53—54. Там же. С. 54.

так называемых национальных движений. Как и летом — осенью 1990 года, когда принимались декларации о суверенитете, вновь стали раздаваться призывы к борьбе за национальную свободу. В средствах массовой информации республик вновь заговорили о необходимости борьбы с «колониализмом» в лице России. В Татарстане параллельно Верховному Совету республики был создан Меджлис. Нечто подобное происходило в Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкессии, Чечено-Ингушетии. Начался процесс формирования республиками собственного правового пространства без оглядки на центр и федеральную конституцию. Все это происходило на фоне катастрофического ухудшения экономической ситуации в стране, что давало дополнительный повод для критики российского руководства, которое объявило о грядущей либерализации цен и разгосударствлении собственности. В борьбе с федеральным центром национальная элита еще более окрепла, упрочила свое положение (ряд ее представителей впоследствии были избраны президентами республик и лишь в конце 2001 — начале 2002 года стали постепенно сходить с политической сцены, уступая место крупным предпринимателям). Как писал все тот же А. Н. Аринин, «этнократическая номенклатура в борьбе за власть, ресурсы и собственность... мобилизовала идеологию этнического национализма»". Застрельщиками в борьбе с федеральным центром стали республики с богатыми природными ресурсами - Татарстан, Башкортостан, Якутия. Их лидеры в одночасье забыли, что богатства этих республик были собственностью всех граждан России. Их примеру последовали Карелия, Коми, Чувашия, Тува. Их богатства были скромнее, но не отставать же от других! Все они стали требовать, чтобы Россия стала «федерацией национальных государств с преимущественными правами титульных национальностей на территорию, ресурсы, на официальный статус свобод данных культурных институтов (языка, религии, символики и т.д.), с минимальными полномочиями центра и максимальными прерогативами местных элит»¹.

    Как должен был реагировать на все это федеральный центр? А вариантов было не много: федеральная интервенция с целью возврата республик в лоно унитарного государства, апелляция к гражданам нетитульной национальности в национальных республиках, переговоры. Федеральная интервенция была бы нелегитимной, и условия для ее проведения были, мягко говоря, неподходящие, апелляция к гражданам нетитульных национальностей могла спровоцировать межнациональные столкновения, а они уже имели место. Оставались переговоры, но они обещали быть долгими, в то время как угроза распада страны была вполне осязаемой. Российское руководство посчитало, что в этой

_____________________________________________________________________

              ¹ Единая конституционная система Российской Федерации. М., 1994.С. 18.

ситуации необходимо возобновить подготовку к подписанию Федеративного договора. Между публикацией его проекта (24 мая 1991 г.) и его подписанием прошло около года. Подписанный 31 марта 1992 года, одобренный постановлением шестого Съезда народных депутатов России, включенный в действующую тогда Конституцию, Федеративный договор состоял из трех договоров по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации; краев, областей, Москвы и Санкт-Петербурга; автономной области и автономных округов. Некоторые из числа подписантов добились составления дополнительных протоколов к Федеративному договору, где за ними закреплялись дополнительные права. Оценки этого документа разнятся до сих пор. Одним он видится своего рода ширмой, за которой планировался возврат к модели унитарного государства, другие считают его уступкой слабого центра сильным республикам, третьи подчеркивают, что с его подписанием был заложен первый кирпич в фундамент реальной федерации. Наиболее верными, на мой взгляд, являются две последние точки зрения. Откуда в России в то время было взяться сильному центру - ведь его становление по существу происходило в условиях борьбы с другим центром; не способствовала его усилению и начавшаяся борьба между двумя ветвями власти в ней самой. Конечно, Договор не превратил Россию в федерацию. Это была попытка восстановить стабильность в отношениях между центром и территориями не «сверху», а на основе договоренностей с последними. В каждом из трех документов четко оговаривалась компетенция федеральных органов и совместная их компетенция с органами власти субъектов федерации (этот термин тогда еще не употреблялся), и формулировки типа «все вопросы, которые пожелают решить», «любые вопросы союзного значения» и им подобные в них отсутствовали, то есть перечень полномочий федерального центра был закрытым, предметы совместного ведения закреплены. Кроме того, вне этих двух перечней субъектам была гарантирована самостоятельность. Области, края, округа получили статус административно-территориальных и национально-территориальных автономий. Их советы, как органы представительной власти, получили право на собственное, гарантированное Конституцией, правовое регулирование, на участие в законотворческой деятельности федерального центра по предметам совместного с ним ведения. За этими территориями закреплялось право внешнеэкономических и внешнеполитических связей (при отсутствии противоречий с Конституцией Российской Федерации), статус федеральных ресурсов на их территории предполагалось определять по взаимной договоренности федерального центра и подписантов. Конституцией закреплялась гарантия обязательного согласования

действий центра с органами власти территории в случае изменения ее границ. Специалист по конституционному праву И. А. Умнова приводит целый ряд формулировок Федеративного договора, свидетельствующих о сохранении и элементов централизованного руководства, и неравенства между республиками и другими образованиями, входящими в состав Российской Федерации¹³.

     Последующая практика пошла еще дальше. Самостоятельность краев, областей, округов была ограничена регламентацией сверху многих их действий; главы исполнительной власти зачастую назначались Президентом; куда как ниже, чем у республик, был их статус в полномочиях по формированию судебной системы, в представительстве в федеральных органах. Зато республики по Федеративному договору получили статус суверенных и истолковали его как возможность и далее самостоятельно формировать свое правовое пространство, чем в ближайшее время и воспользовались. Они повели себя так, будто договором был создан новый союз государств, а не осуществлялось распределение власти по вертикали в уже существующем государстве. Подписание Федеративного договора на короткое время прервало процесс нарастания напряженности во взаимоотношениях центра и территорий. Как известно, он не был подписан представителями Татарстана и Чечено-Ингушетии. Более того, еще 21 марта 1992 года, несмотря на решение Конституционного суда Российской Федерации¹⁴, на территории Татарстана был проведен референдум, в ходе которого большинство принявших в нем участие одобрило статус республики как суверенного государства, субъекта международного права, строящего свои отношения с другими государствами, в том числе и с Российской Федерацией и республиками, на основе договоров. Фактически из-под контроля федеральных властей вышла Чечено-Ингушская республика и, как известно, с одной из ее частей несколько позднее конфликт перерос в многолетние военные действия.

     И после подписания Федеративного договора ряд субъектов федерации продолжали включать в свои конституции, уставы и другие нормативно-правовые акты положения, противоречащие федеральной конституции. В нормативных актах одних республик появилось право на рецессию, другие заложили в них процедуру ратификации ими федеральных актов, третьи взяли на себя право объявлять военное положение и т. п. Больше всего таких положений казалось на правовом поле самых  «суверенизированных» положений оказалось на правовом поле самых «суверенизированных» республик - Татарстана и Башкортостана, первыми откликнувшихся на призыв Ельцина взять столько суверенитета, сколько могут проглотить (призыв этот, был обусловлен желанием снизить накал претензий лидеров субъектов 

¹³ Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 65—70.

¹⁴ Конституционным судом рассматривались и другие нормативно-правовые акты Татарстана, и он признал большинство из них не соответствующими федеральной Конституции. См.: Конституционный Суд России:Справочник. Изд. 2-е. М., 1997. С. 118-120.     

федерации к центру, остановить процесс воинственной суверенизации). Кроме того, ряд республик стал позволять себе необязательность по отношению к мероприятиям, проводимым федеральным центром, например в налоговой сфере. Рабочая группа созданного по их инициативе Совета глав республик всерьез обсуждала проект создания конфедерации. В случае принятия подготовленного ею закона Россия могла превратиться в «аморфное образование, в котором вместо государственной стабильности, основанной на праве, стала господствовать договорная система властеотношений временного характера»¹. Период между подписанием Федеративного договора и принятием новой российской конституции А. Н. Аринин называет временем «кто - кого?»². И действующая тогда конституция, и Федеративный договор оставляли неурегулированными целый ряд правовых коллизий: соотношение статусов субъектов, особенно составных, сложных; механизм разрешения споров между центром и ими вообще и по предметам совместного ведения в частности; приоритетность федерального законодательства и особенно конституции России; случаи применения федеральной интервенции и др. Именно поэтому в развитие Федеративного договора необходимо было принять целый ряд законов. Президиум Верховного Совета еще летом 1992 года принял план законопроектной работы, но в условиях противостояния двух ветвей власти, отнимавшего силы и время у них обеих, практически ничего сделано не было. В то же время продолжалась практика уступок республикам по целому ряду принципиальных вопросов, предоставление им льгот, дотаций и субсидий. Это не могло не раздражать лидеров других территорий. В ноябре 1992 года руководители 53 регионов создали Совет губернаторов, делегировав его председателя в Совет глав республик. В августе 1993 года к Президенту и Правительству обратились главы исполнительной и законодательной власти нескольких крупнейших регионов. Они потребовали прекратить отдельные переговоры с лидерами республик (в том числе и через Совет глав республик), аннулировать особые договоренности с ними по экономическим вопросам, принять экономические санкции в отношении «бюджетных сепаратистов», заложить в проект новой конституции «политико-экономическое равенство всех типов регионов России», «перейти от национально-государственного деления страны» к «государственно-территориальному», ввести единое название государственно-территориальной единицы «земля», аннулировать все три составляющих Федеративного договора³. Известно обращение за подписью 32-х председателей областных и краевых советов в Верховный Совет России («ультиматум 32-х») с требованием от правительства денег на уборку урожая,

_____________________________________________________________________

  ¹ Российская газета. 1993. 5 авг.

² Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 71.

³ Единая конституционная система Российской Федерации. М., 1994.С. 19.

закупку зерна, подготовку к зиме и повышение зарплаты бюджетникам. В противном случае они потребовали предоставления им права не перечислять средства в федеральный бюджет до полного погашения затрат¹. Губернатор Красноярского края готовил иск к правительству в Высший Арбитражный суд с требованием возврата той части краевого бюджета, которая была потрачена на выполнение популистских решений президента и правительства². Особое неудовольствие лидеров территорий вызывало неравенство их с республиками. В пылу борьбы за равноправие лидеры областей стали заявлять о том, что они не считают подписанный документ договором, так как договаривались не между собой, не с республиками и автономиями, а только с федеральным центром. Кроме того, считали они, каждая из трех групп субъектов подписывала свой договор, не зная, о чем договариваются с центром две другие. В этих заявлениях была известная доля лукавства — ведь проекты договоров обсуждались ими совместно, да и подписывались они не на конспиративных квартирах. На горизонте замаячил «парад суверенитетов» теперь уже областей. 1 июля 1993 года сессия Свердловского облсовета приняла решение о создании Уральской республики. Основанием для принятия такого решения стали результаты опроса населения, проведенного 25 апреля в день общероссийского референдума: 83 процента от участвовавших в голосовании и более 50 процентов списочного состава свердловчан высказались за уравнивание прав одной из 'богатейших по технико-экономическому потенциалу областей с правами республик³. Это позволило бы области иметь конституцию, парламент, политико-экономическую самостоятельность, внешнеэкономические связи и распоряжаться природными ресурсами, иметь такие же бюджетные права, как и республики в составе России. В октябре этого же года Свердловская область приняла Конституцию Уральской республики, которая, правда, реальной опасности для целостности России не представляла⁴. Вятка и Тула приняли конституции, Вологда заявила о своем суверенитете, о  республиканском статусе заговорили в Приморском и Красноярском краях, ряде

областей... Как в свое время союзные республики в СССР, в Российской Федерации главным образом области - доноры заговорили о том, что их «объедают», стала дискутироваться проблема сецессии. Необходимо было найти согласованную со всеми субъектами федерации модель последней и механизм ее закрепления в Конституции, так как к середине 1993 года «Федеративный договор стали критиковать даже недавние его сторонники, считая, что он устарел.

_____________________________________________________________________

            ¹ Единая конституционная система Российской Федерации. М., 1994. 26 авг.

            ² Там же. 22 июля.

            ³ Российские вести. 1993. 13 июля.

            ⁴ Национальная политика России: история и современность. М., 1997. С. 408.