Для понимания сущности использования и права на землю государственных и муниципальных земельных ресурсов и того процесса, который претерпел этот важный правовой институт в Российской Федерации, необходимо обратиться к характеристике его состояния в Российской империи и в СССР.

В дореволюционной России законодательство и юридическая наука не выделяли форм собственности на землю. Данная экономическая конструкция начала активно применяться только в советском праве, когда в юридической сфере возникла традиция замены правовых понятий социально-экономическими понятиями. В Своде Законов Российской Империи идет речь не о форме, а о праве собственности.

В указанной части современное российское право, основывается на положениях не русского, а советского права. Ряд авторитетных цивилистов, например, К.И. Скловский считают, что феномен сохранения форм собственности объясняется многолетней инерцией внедрения в законы не облеченных в правовые формы более или менее абстрактных экономических конструкций [10, c.48].

В СССР форма собственности рассматривалась, как средство для установления исключительной государственной собственности на землю. Сейчас эта экономическая конструкция используется в противоположных целях.

Дореволюционный законодатель требовал различать между собой право частной собственности и право собственности государственной. О других известных современному законодательству правах собственности, в том числе праве муниципальной собственности, законы Российской империи ничего не говорят.

В законодательстве Российской империи указывалось, что право государственной собственности состоит в верховном обладании государственными имуществами, в пользовании и распоряжении оными.

Основываясь на данной юридической формуле, можно выявить какие земли в царской России являлись государственной собственностью, а также установить, кто и как мог управлять этой собственностью. Иначе говоря, определиться в вопросах об объекте, субъекте и содержании права государственной собственности на землю.

Закон гласил, что все имущества никому не принадлежащие в особенности, то есть ни частным лицам, ни сословиям лиц, ни дворцовому ведомству, ни уделам, ни установлениям, принадлежали к составу имуществ государственных. Таковыми, в частности, признавались:

· казенные земли населенные и ненаселенные, пустопорожние и дикие поля, леса, оброчные статьи, морские берега, озера, судоходные реки и их берега, большие дороги, здания как публичные, так и казенные и другие тому подобные;

· земли и острова, вновь открываемые, когда порядком, для этого установленным, они передаются именем государства в его обладание.

В законодательстве Российской империи многое то, что сейчас считается землей, обозначалось другими понятиями. В этой связи представляет интерес законодательное определение понятия "недвижимые имущества", которое помимо земли относило к недвижимости всякие угодья и пустые дворовые места.

Любопытен и тот факт, что дореволюционный законодатель требовал различать населенные и ненаселенные земли. К ненаселенным землям он относил пустоши, порожние земли, степи и другие объекты, которые назвал "местными наименованиями". Принадлежностью земель, как населенных, так и ненаселенных признавались, состоящие в этих землях реки, озера, пруды, болота, дороги, источники и другие места им подобные. Кроме того, принадлежностью земель считались все произведения на поверхности земли обретающиеся, а также все в его недрах сокровенные металлы, минералы и другие ископаемые [11, c.92].

Обращает на себя внимание сходство между статьей 406 Свода законов гражданских, а также статьей 214 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьей 16 Земельного кодекса Российской Федерации. Во всех этих статьях говорится, о принадлежности государству земель не находящихся в собственности других лиц. Отличие между указанными статьями состоит только в том, что в Своде законов гражданских упоминаются не только земли, но и другие объекты недвижимости с движимыми имуществами им принадлежащими. Здесь наблюдается определенная преемственность в развитии законодательства нашей страны.

Что касается субъекта права государственной собственности на землю, то этот вопрос решался в законодательстве Российской империи не столь однозначно как может показаться на первый взгляд.

В статье 696 Свода законов гражданских указано, что верховное обладание государственными имуществами принадлежит единственно самодержавной власти Императорского Величества. Однако данное требование вовсе не означало, что царь являлся собственником государственных имуществ.

В дореволюционной юридической литературе указывается, что государственные имущества принадлежат на праве собственности казне. О казне достаточно часто говорится и в Своде законов Российской Империи. Из этого следует вывод, что не царь, а именно казна признавалась субъектом права государственной собственности на землю.

Необходимо учитывать то обстоятельство, что понятия "казна" и "государство" расценивались в русском гражданском праве как равнозначные понятия.

Существенным отличием от современных представлений о государстве как особом участнике отношений, регулируемых гражданским законодательством, является то, что казна (государство) признавалась юридическим лицом.

Известные русские цивилисты Шершеневич Г.Ф., Мейер Д.И. и другие характеризовали казну (государство) как публичное юридическое лицо. В наши дни корифеи цивилистической науки отвергают возможность подобной характеристики государства как субъекта гражданских прав [7, c.24].

Понятие "казна" используется в статьях 214, 215, 1069 - 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации. В одном случае казна отождествляется с определенным государственным и муниципальным имуществом, а в другом с неким непонятным юридическим образованием, от имени которого выступают определенные лица. Такой дуализм в оценке понятия "казна" наблюдался и ранее. Дореволюционные цивилисты посчитали целесообразным обосновать несуразность подобного рода взглядов на казну.

Всякие аналогии между понятиями "казна" современного и дореволюционного права неуместны, поскольку в них вкладывается разное содержание. Тем не менее, попытка возродить в нашем праве такую конструкцию как казна заставляет задуматься о том, нет ли желания вернуться к тем подходам решения соответствующих вопросов, которые применялись в русской цивилистике.

Казна, хотя и являлась субъектом права государственной собственности на землю, но действовала несамостоятельно, а через представителей. Ближайшим и верховным представителем казны назывался российский император. Непосредственно делами казны заведовали различные органы государственной власти, основным среди них можно назвать Министерство государственных имуществ. В 1894 году это министерство получило наименование Министерства земледелия и государственных имуществ, потом в связи со столыпинской аграрной реформой оно было преобразовано в Главное управление Землеустройства и Земледелия, а в 1915 году в связи с нуждами войны превратилось в Министерство земледелия.

Осуществлялось право государственной собственности на землю в царской России в особом порядке. В примечание к статье 421 Свода законов гражданских предусматривалось, что порядок управления государственными имуществами и все права, с обладанием их соединенные, содержатся в Сводах Учреждений и Уставов о Казенном Управлении.

К Сводам учреждений относятся Свод учреждений государственных и Свод губернских учреждений (тома I и II Свода законов Российской Империи).

Уставами о Казенном Управлении являются Устав о казенных оброчных статьях и Устав об управлении казенными имениями в Западных и Прибалтийских губерниях (том VIII Свода законов Российской Империи).

В Сводах учреждений в основном содержатся нормы, регламентирующие деятельность различных органов государственной власти. Так, в пункте 4 статьи 31 Свода учреждений государственных предусматривается, что ведению Государственной Думы подлежат дела об отчуждении имуществ, требующих Высочайшего соизволения.

Уставы о Казенном Управлении определяют полномочия ведомств, осуществляющих управление соответствующим казенным недвижимым имуществом, порядок его описания и межевания, составления необходимых планов и других предложений по улучшению использования казенной недвижимости, порядок проведения публичных торгов и другие вопросы, касающиеся предоставления в пользование казенного недвижимого имущества [5, c.11].

Необходимо подчеркнуть, что в названных законах имеется много норм, непосредственно посвященных землям. Так, в главе четвертой Устава о казенных оброчных статьях, в частности, устанавливается порядок отдачи участков казенных земель в оброчное содержание для устройства дач, то есть, говоря современным правовым языком предоставление в возмездное срочное пользование земельных участков для определенных хозяйственных нужд.

Анализ содержание Свода законов Российской Империи позволяет сказать, что осуществление права государственной собственности регламентировалось не только Сводами Учреждений и Уставами о Казенном Управлении. Данные вопросы также разрешались в Законах о состояниях, Уставе Сельского Хозяйства и других законодательных актах Российской империи.

В отличие от современного законодательства, из которого нельзя понять, что следует подразумевать под управлением государственной собственностью, Свод законов Российской Империи однозначно трактует управление государственным имуществом.

В царской России в управление государственной земельной собственностью включалось решение всех вопросов, касающихся государственных имуществ. Эти вопросы относились как к предмету регулирования административного, так и гражданского права.

Дореволюционный законодатель исходил из того, что казна (государство) при осуществлении права государственной собственности реализует как верховное господство государства над всеми землями, так и господство частного лица над своей собственностью.

Указанная особенность, собственного говоря, и вызвала потребность регулирования отношений, касающихся государственной собственности, не только в Своде законов гражданских, но и в законах административных.

В настоящее время признана необходимость определить вопросы осуществления права государственной собственности в специальном законодательстве. Об этом свидетельствует то обстоятельство, что в плане законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2003 год (распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2003 г. № 268-р) предусматривается подготовка проекта федерального закона "О государственном и муниципальном имуществе". Исторические параллели здесь напрашиваются сами собой [9, c.15].

Ранее уже говорилось о том, что Свод законов Российской Империи не знает других прав собственности на землю, кроме права частной и государственной собственности. Однако это не значит, что дореволюционный законодатель не видел специфических особенностей права собственности на землю земств и некоторых других местных публичных образований.

В царской России признавался особый характер данной собственности.

В Российской Федерации особый характер собственности муниципальных образований выражается в том, что наряду с правом частной и государственной собственности, устанавливается право муниципальной собственности.

Особый характер соответствующей собственности в Российской империи определялся в нормах об объекте, субъекте и осуществлении права собственности на имущество земств и других публичных образований.

В статье 414 Свода законов гражданских специально выделялись имущества общественные, к которым относилось имущество, принадлежащее: дворянским обществам, городам и городским сообществам, обществам сельских обывателей, земствам.

В отношении городов и городских сообществ дореволюционный законодатель счел необходимым специально сказать о возможности принадлежности им городских земель, выгонов, лесов и угодий, причем как внутри города, так и за его пределами.

Таким образом, демонстрировалось, что право собственности на имущества общественные нельзя отождествлять с имуществом, находящимся в собственности казны (государства), частных лиц, дворцового ведомства, уделов и разных установлений.

Имущества общественные предназначались для осуществления публичных функций. Говоря словами дореволюционного законодательства для местных польз и нужд.

Публичные лица во все времена выступали не только в роли субъектов гражданских прав, но и носителей публичной власти. В силу этого обстоятельства эти лица всегда реализуют принадлежащее им право собственности в особом порядке.

Неудивительно, что вопрос о порядке реализации права собственности на имущества общественные регулировался не только в Своде законов гражданских, но и в законах административных (полицейских).

В Городовом положении (статья 7) и Положении о губернских и земских учреждениях (статья 4) устанавливались следующие особенности реализации права собственности городских поселений и земств.

Во-первых, от имени городских поселений и земств в имущественных отношениях могли участвовать городское общественное управление и земские учреждения.

Во-вторых, участие в гражданском обороте должно было осуществляться на основании общих гражданских законов, Городового положения, Положения о губернских и земских учреждениях с соблюдением правил, установленных для казенных управлений.

Своду законов Российской Империи были не чужды нормы о запрещении гражданского оборота ряда земель относимых к имуществам общественным.

В статье 8 Городового положения указывалось, что принадлежащие городскому поселению земли, назначенные по городскому плану под площади, улицы, переулки, тротуары, проходы и бечевники, или заменяющие их пристани и набережные, а равно пролегающие через городские земли водяные сообщения, оставаясь городской собственностью, состоят в общем для всех пользовании. Это означало не что иное, как запрет гражданского оборота земель [8, c.163].

Нетрудно заметить, что данный подход был воспринят российским законодателем при составлении статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации.

Также как и в случае с казной (государством) участники гражданских правоотношений, которых можно назвать муниципалитетами, реализовали в Российской империи права собственника на основе применения как норм публичного, так и частного права.

Не лишним будет еще раз отметить, что только в последние годы в Российской Федерации стала осознаваться проблема необходимости установления особого правового режима для государственной и муниципальной земельной собственности на основе одновременного применения императивных и диспозитивных методов регулирования соответствующих отношений.

В целом царское законодательство по вопросам собственности публичных лиц было весьма разветвленным и полным, что выгодно отличает его от законодательства СССР и Российской Федерации.

После революции правовое регулирование отношений собственности на землю кардинально изменилось. В СССР была провозглашена исключительная государственная собственность на землю. Какие-либо сделки с землей запрещались. Земельные участки предоставлялись в административном порядке. Полномочия по предоставлению и изъятию земельных участков были предоставлены региональным властям.

В юридическом отношении отмена частной собственности на землю повлекла за собой упразднение деления вещей на недвижимое и движимое имущество (примечание к статье 21 Гражданского кодекса РСФСР, введенного в действие с 1 января 1923 г.).

Вопрос о собственности на землю в СССР больше рассматривался как предмет земельного, а не гражданского права.

В этих условиях проблемы государственной земельной собственности потеряли практическое значение.

Ситуация вновь кардинально изменилась с распадом СССР. В ходе земельной реформы монополия государственной собственности на землю была устранена. Возродилась частная земельная собственность. Стали предприниматься попытки разграничить государственную земельную собственность на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность.

Многообразие прав земельной собственности заставило законодателя признать землю недвижимым имуществом. В результате земля была включена в категорию объектов гражданских правоотношений.

К сожалению, проблемы утверждения права частной земельной собственности стали приводить к утрате интереса к другим видам прав собственности на землю.

Отсутствие определенности в вопросах права государственной и муниципальной собственности создало в правовом регулировании отношений собственности на землю немало неясных и даже конфликтных ситуаций.

Степень правовой разработанности института права государственной и муниципальной собственности настолько мала, что на практике возникает множество проблем.

Вместе с тем нельзя не заметить, что наметилась тенденция к развитию законодательства о государственной и муниципальной собственности на землю.

После исторической ретроспективы целесообразно проанализировать, как решаются правовые проблемы государственной и муниципальной собственности в современном законодательстве. С этой целью надлежит обратиться к содержанию вышеназванных статей Земельного кодекса Российской Федерации.