Каждый из 89 субъектов Федерации имеет собственную систему органов исполнительной власти, которую они формируют самостоятельно (ч. 2 ст. 11 Конституции РФ) в соответствии с основами конституционного строя государства. Это, в частности, означает, что образование, формирование и деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации регулируется Конституцией РФ, федеральными законами, а также конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами республик, краев, областей и других субъектов Федерации. Вместе с тем в пределах ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) и ее полномочий по предметам совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ) федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции РФ).

Особенностью этой единой системы является то, что вне названных пределов и полномочий органы исполнительной власти субъектов Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ), т.е. на своей территории эти органы практически реализуют основные функции государственного управления. Создаются они самими субъектами, самостоятельно определяющими и их административно-правовой статус.

При этом функции и полномочия в области государственного управления на уровне субъектов Федерации осуществляются не федеральными органами исполнительной власти (кроме случаев сохранения строгой управленческой вертикали, например, в системах управления обороной, внутренними делами). Органы исполнительной власти субъектов РФ не находятся в организационном подчинении соответствующим федеральным органам. Последние взаимодействуют с соответствующими их профилю министерствами и иными органами исполнительной власти субъектов Федерации. Отнесенные к их ведению полномочия федеральные органы исполнительной власти осуществляют на территории субъектов непосредственно или через создаваемые ими территориальные органы.

На федеральном уровне важное значение придается обеспечению координации действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Эту задачу реализуют соответствующие подразделения Администрации Президента, Правительства РФ.

Государственно-правовая природа субъектов Федерации различна. С одной стороны, национальные республики, вошедшие в состав Российской Федерации со своими конституциями и вытекающими отсюда особенностями организации исполнительной власти; с другой стороны - края и области, т.е. типично административно-территориальные единицы, живущие по собственным уставам, с третьей стороны - автономные образования (область и округ как форма государственного определения малых народов); в-четвертых, города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург).

В настоящее время начата унификация системы органов исполнительной власти во всех субъектах Федерации. Ее юридическую основу составляет Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", один из разделов которого специально посвящен органам исполнительной власти субъекта Федерации.

Соответственно в настоящее время действуют единые правовые нормы, которыми определяется административно-правовой статус органов исполнительной власти всех субъектов Федерации. В отношении этих норм прежде всего необходимо обратить внимание на следующее:

а) принадлежащие этим органам полномочия осуществляются ими самостоятельно;

б) исполнительная власть в системе органов государственной власти субъекта Федерации представлена высшим исполнительным органом государственной власти субъекта;

в) конституцией (уставом) субъекта Федерации может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта, возглавляющего его высший исполнительный орган государственной власти;

г) высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа) избирается по представлению Президента РФ законодательным органом государственной власти субъекта на срок не более пяти лет;

д) порядок выборов высшего должностного лица определяется законом субъекта Федерации, а их дата назначается постановлением законодательного органа субъекта;

е) законодательный орган субъекта Федерации устанавливает порядок управления и распоряжения собственностью субъекта; утверждает представляемые высшим должностным лицом программы социально-экономического развития субъекта, а также бюджет субъекта и отчет о его исполнении; утверждает схему управления субъектом; определяет структуру высшего исполнительного органа государственной власти; назначает на должность и освобождает от должности отдельных должностных лиц (по представлению высшего должностного лица); оформляет решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу;

ж) наименование высшего должностного лица устанавливается конституцией (уставом) субъекта Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта (отсюда - президент, губернатор, мэр и т.п.);

з) высшее должностное лицо субъекта Федерации вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта законопроекты о введении и об отмене налогов, освобождении от их уплаты; другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта;

и) высшее должностное лицо субъекта Федерации обязано обнародовать закон либо отклонить его в срок, не превышающий 14 дней с момента поступления закона. Большинством не менее двух третей депутатов отклоненный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции, причем высшее должностное лицо не вправе повторно отклонить его;

к) высшее должностное лицо вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа государственной власти субъекта Федерации в случае принятия нормативных актов, противоречащих действующему законодательству Российской Федерации и субъекта, если противоречия установлены соответствующим судом и не устранены в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения;

л) предусмотрены случаи досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица (отставка, отрешение от должности и т.п.).

Высшее должностное лицо формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации. Основные полномочия последнего состоят в разработке и осуществлении мер по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта. Он участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, образования, науки, здравоохранения, социального обеспечения и экологии. В пределах своих полномочий он формирует органы исполнительной власти субъекта Федерации; осуществляет меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; разрабатывает проект бюджета субъекта, а также проекты программ социально-экономического развития соответствующей территории; обеспечивает исполнение бюджета субъекта, готовит отчеты о его исполнении, а также об исполнении социально-экономических программ; управляет и распоряжается собственностью субъекта, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту; заключает договоры с федеральными органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения, а также соглашения с ними; осуществляет иные полномочия, предусмотренные федеральным законодательством, конституциями (уставами) и законами субъекта Федерации.

Приведенные позиции в целом отражаются в конституциях всех входящих в состав Российской Федерации республик.

В краях, областях, иных субъектах Федерации соответствующие нормы об организации регионального управления закреплены в их уставах. Однако, как и в республиках, но в значительно большей степени здесь обнаруживается широкое разнообразие подходов к решению указанных проблем. Нельзя не отметить и встречающееся в ряде случаев более развернутое определение функций органов исполнительной власти. В этом отношении показательны уставы Тамбовской, Свердловской, Ленинградской областей.

Таким образом, налицо принципиальная сходность основных задач, стоящих перед федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации. В принципе близки и организационно-правовые формы управления, т.е. конкретные субъекты исполнительной власти.

В качестве обобщающего вывода можно отметить следующее: основные функции государственного управления практически реализуются на территории субъектов Федерации органами исполнительной власти, создаваемыми самими субъектами, определяющими самостоятельно и их административно-правовой статус. Они правомочны решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению субъектов Федерации.

При этом содержание регионального управления определяется в границах предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ), а также предметов, относящихся к ведению субъектов Федерации (ст. 73 Конституции РФ). Однако в большинстве случаев то, что относится к ведению именно субъектов, в их конституциях (уставах) не обозначается.

9. Соотношение органов отраслевого и межотраслевого управления.

Заканчивая анализ административно-правового статуса органов исполнительной власти, целесообразно рассмотреть в качестве специального вопрос о соотношении органов отраслевого и межотраслевого управления, поскольку он неизбежно возникал при характеристике системы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Прежде всего необходимо подчеркнуть, что фактически и в наши дни существуют системы как отраслевого, так и межотраслевого управления. Однако конституционно они не закреплены. В действующем федеральном законодательстве также отсутствуют административно-правовые нормы, специально посвященные организации государственного управления на базе сочетания отраслевых и межотраслевых начал.

Между тем особое организационно-правовое значение имеет традиционное распределение соответствующих объектов управления и даже целых комплексов по отраслям управления и межотраслевым сферам. В настоящее время эти управленческие категории настолько сблизились, а довольно часто и переплелись, что целесообразно рассмотреть вопрос об их сущности и организационных формах.

Отраслевой принцип организации государственного управления всегда занимал центральное место в его структуре. Под отраслью государственного управления понималась система (совокупность) органов управления, предприятий и учреждений, связанная общностью конкретного объекта управления (например, сельское хозяйство, внутренние дела и т.п.), возглавляемая министерством.

Для межотраслевого управления главное заключалось в том, что его субъекты специализировались на выполнении в общегосударственном масштабе профильных функций (одной или нескольких), общих для всех или для группы отраслей государственного управления. Полномочия государственных комитетов распространялись на организационно не подчиненные им министерства и другие органы государственного управления. Их функции в отношении других органов управления сводились в основном к координации, регулированию и контролю. Правовые акты государственных комитетов по вопросам их компетенции являлись обязательными для адресатов. К этой группе относились, например, Госплан, Госкомцен, Госкомстат.

Однако одновременно предусматривалась возможность осуществления государственными комитетами отдельных функций по руководству отраслями управления. Естественно, что в этой части они сближались по своему статусу с отраслевыми министерствами. Государственные комитеты, сочетающие функции межотраслевого и отраслевого управления, наряду с межотраслевой координацией руководили сетью организаций, непосредственно выполняющих работы по профилю данного комитета (например, государственные комитеты по материально-техническому снабжению, по строительству и т.п.).

Неоднородность государственных комитетов усиливалась в связи с образованием ряда из них, действующих как органы отраслевого управления, т.е. фактически являющихся министерствами (например, государственные комитеты по рыболовству, профессионально-техническому образованию, кинематографии).

Как и прежде, отраслевое управление - функция министерств. Однако фиксация подобной позиции осуществлена не столь прямолинейно, как прежде. Министерство характеризуется как орган, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Конечно, можно было бы предположить, что "сфера деятельности" в данном контексте означает "отрасль управления". Однако это представляется затруднительным, ибо при характеристике всех иных федеральных органов исполнительной власти также используется данный термин. Следовательно, внешних признаков того, что министерство является органом отраслевой компетенции, по тексту Указа обнаружить невозможно.

В оборот внедряется универсальная формула, используемая для характеристики всех органов исполнительной власти на федеральном уровне, исключая только Правительство РФ. Это - установленная или определенная сфера деятельности.

Означает ли это, что отрасль управления как универсальная категория более не существует и, следовательно, нет оснований вообще рассматривать проблемы, связанные с организацией отраслевого управления? Конечно, нет. Часто встречающиеся дефекты юридической техники налицо и в данном случае.

Тем не менее термин "отрасль" в государственно-управленческой лексике сейчас практически не употребляется. Даже в положениях о конкретных министерствах он практически отсутствует. И только на уровне субъектов Федерации имеется возможность получить информацию о том, что министерства руководят соответствующими отраслями управления (ст. 122 Конституции Республики Татарстан; ст. 116 Конституции Кабардино-Балкарской Республики).

При попытках характеризовать отрасль управления и отраслевое управление следует исходить из принципиальных изменений, происшедших и продолжающихся в административно-правовой организации государственного управления в современный период. Суть дела заключается в том, что отрасль как совокупность объектов (предприятий, учреждений и организаций) однородного характера деятельности существенно деформировалась. Предприятие (учреждение), рассматриваемое ранее как основной объект соответствующей системы отраслевого управления, вертикально подчиненный вышестоящим звеньям системы данного федерального органа, в значительной мере утратило эти качества.

Основные задачи межотраслевого управления состоят в:

определении основных направлений развития отраслевых систем управления;

объединении и согласовании их работы;

обеспечении организационного единства функционирования отраслевых систем;

решении вопросов, выходящих за рамки отдельной отрасли управления, а также возникающих на "стыке" отраслевых систем (например, таможенное дело, стандартизация, экология).

Таким образом, все сводится к гарантированию согласованного функционирования различных управленческих систем в сферах экономической, социально-культурной и административно-политической деятельности. Сущность межотраслевого управления соответственно заключается в координации отраслевых систем. Ее особенность состоит в том, что она осуществляется:

а) в отношении к организационно неподчиненным объектам управления и не затрагивает их самостоятельности;

б) органами, занимающими надведомственное положение, т.е. как бы стоящими над соответствующими отраслями управления и отраслевыми объектами. Надведомственные полномочия различны по юридическому содержанию: издание правовых актов, обязательных к исполнению координируемыми отраслевыми системами, осуществление контрольно-надзорных функций;

в) его субъектами, имеет соответствующим образом выраженный функциональный характер. Это значит, что координация носит не общий характер, т.е. не распространяется на весь комплекс действий отраслевых органов управления, что свойственно органам общей компетенции, а ограничена теми функциями, которые отнесены к сфере деятельности субъектов межотраслевого управления, например, антимонопольная, таможенная, налоговая, статистики.

Это означает, что для субъектов межотраслевого управления определенной сферой деятельности (в отличие от отраслевых органов) является осуществление специализированных межотраслевых функций координационного и регулирующего характера.

При этом функциональность их деятельности определяется поставленными перед ними задачами, которые носят внеотраслевой характер.

Таким образом, межотраслевое государственное управление есть особый вид управленческой деятельности, осуществляемый органами, наделенными полномочиями надведомственного характера по отношению к организационно неподчиненным объектам управления, содержанием которых являются специализированная межотраслевая координация и функциональное регулирование по вопросам, отнесенным к их компетенции.