Закон называет два способа замещения должности главы местной администрации, который обуславливается структурой органов местного самоуправления.

Первый вариант – это замещение должности главы местной администрации избранным населением главой муниципального образования. Данный порядок характерен для первой типа структурной организации системы органов местного самоуправления, которую именуют моделью «Сильный мэр – слабый Совет».

Второй вариант – замещение должности главы местной администрации по контракту на конкурсной основе. Срок контракта, порядок проведения конкурса, условия контракта, требования к кандидату на должность главы администрации определяются уставом муниципального образования.

Для глав местных администраций районов и городских округов условия контракта и требования к кандидатам, участвующим в конкурсе, устанавливаются также дополнительно законом субъекта РФ. Связано такое участие органов власти субъектов РФ в назначении должностного лица местного самоуправления с тем, что большинство отдельных государственных полномочий делегируются именно на уровень муниципальных районов и городских округов.

Глава местной администрации, назначаемый по контракту, в соответствии с Федеральным законом «О муниципальной службе» является муниципальным служащим. Поэтому порядок проведения конкурса на должность главы администрации совпадает по процедуре с проведением конкурса на иные муниципальные должности муниципальной службы. Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования. В городских округах и муниципальных районах одна треть членов конкурсной комиссии назначаются законодательным органом власти субъекта Российской Федерации, по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Контракт с главой местной администрации подписывается главой муниципального образования. Глава муниципалитета в отношении главы местной администрации выполняет функции работодателя.

Статус главы местной администрации как муниципального служащего отличается спецификой и регулируется не только служебным правом, но и статьей 37 ФЗ-131, которая специально устанавливает ограничения именно для лица, замещающего эту должность, как то запрет:

а) заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности;

б) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации.

Также отдельным списком (в доктрине обосновывается его закрытость) дается в части 10 статьи 37 ФЗ-131 перечень оснований для досрочного прекращения полномочий. К таковым относятся случаи:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) расторжения контракта в судебном порядке или по соглашению сторон;

4) отрешения от должности высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в порядке и на основаниях, предусмотренных в статье
74 ФЗ-131;

5) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

6) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

7) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

8) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

9) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства – участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

10) призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;

11) преобразования муниципального образования

12) утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

13) увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:

1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования – в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;

2) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

3) главы местной администрации – в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

6. Структура администрации муниципального образования

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. При этом представительный орган вправе либо одобрить представленную структуру либо отклонить ее, но не вносить коррективы при принятии решения, которым утверждается структура.

Поскольку органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, муниципалитеты самостоятельно определяют количество отделов администрации и численность штатных единиц. Но, бюджетное законодательство РФ вводит ограничения на управленческие расходы для муниципальных образований, получающих дотаций из бюджетов вышестоящего уровня. В Бюджетном кодексе Российской Федерации для последних предусматривается обязанность соблюдать лимит предельного фонда заработной платы. Служебное право гарантирует муниципальным служащим оплату труда по таким же правилам, как и государственным служащим (установление доплат и надбавок, которые должны предоставляться из муниципального бюджета). В результате исполнения этих двух предписаний дотационное муниципальное образование оказывается ограниченным в свободном установлении количества муниципальных служащих, введении числа должностей различных категорий.

Как правило, исполнительные органы власти субъекта Российской Федерации направляют муниципальным образования рекомендательную структуру местной администрации с учетом полномочий по решению вопросов местного значения и предельного лимита годового фонда оплаты труда.

В структуре местной администрации могут образовывать подразделения:

- общей компетенции;

- отраслевые (например, по управлению недвижимостью, управлению в области архитектуры и градостроительства, управления образования и др.);

- функциональные (например, финансовое управление, кадровый, правовой отделы);

- территориальные (например, администрация района города).

7. Компетенция и полномочия администрации муниципального образования. Виды правовых актов, порядок их принятия и вступления в силу

В компетенции местной администрации четко выделяются два блока полномочий. Во-первых, полномочия по решению вопросов местного значения. Во-вторых, отдельные государственные полномочия, которые переданы с федерального или регионального уровня власти вместе с субвенцией на их осуществление из соответствующего бюджета.

Полномочия по решению вопросов местного значения объединяются в две большие группы в зависимости от принципа разграничения полномочия между администрации и представительным органом муниципального образования. В первую группу попадают «исключительные» полномочия местной администрации. В законодательстве прямо указывается, что субъектом, ответственным за осуществление правомочия по местному вопросу, является глава местной администрации. Во вторую группу попадают полномочия, в отношении которых нельзя с очевидностью сказать, что они должны осуществляться администрацией, а не представительным органом муниципального образования. Как правило, федеральный законодатель указывает, что полномочным субъектом предоставления услуги, принятия властного акта (совершения действия) является орган местного самоуправления. В зоне «неочевидной», конкурентной компетенции вправе совершать действия и представительный орган и местная администрация. Исходя из анализа ФЗ-131, можно предположить, что в любой момент представительный орган принять к своему ведению полномочия из этого блока, даже, если они, например, уже урегулированы актом главы местной администрации. Тогда последний обязан привести свой ранее принятый акт в соответствии с решением Совета депутатов.

Первая группа, относительно которой в законодательстве имеется четкое указание, что они «эксклюзивное» право на них закреплено за местной администрацией состоит из двух групп. Критерием объединения в группы выступает правовой акт, устанавливающий принадлежность правомочия: собственно ФЗ-131 или иные федеральные акты.

Среди полномочий по решению вопросов местного значения выделяются собственные полномочия местной администрации и полномочия по вопросам местного значения, выполняемые по соглашению. Такие соглашения о передаче полномочий вправе заключать органы власти муниципального района и поселений, входящих в их состав. Принятые по соглашению полномочия осуществляются за счет субвенции, поступающей соответственно из бюджета района или поселения.

Акты главы местной администрации принимаются по вопросам местного значения и по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий. Следует подчеркнуть, что местная администрация является единственным надлежащим субъектом передачи отдельных государственных федеральных или региональных полномочий, но не весь муниципалитет. Спецификой актов по вопросам осуществления переданных государственных полномочий состоит в том, что они могут быть также отменены уполномоченным государственным органом.

Законодатель разграничивает по содержанию виды актов главы местной администрации на постановления и распоряжения. Первые принимаются по вопросам местного значения, а вторые – по вопросам организации и деятельности самой местной администрации.

Лекция № 12. Контрольный орган муниципального образования

1. Функции контрольного органа муниципального образования, его правовая природа

Массовое создание счетных и контрольно-счетных палат в муниципальных образованиях началось после принятия ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ФЗ-131 от 06.10.2003 г. Ранее практика создания органов муниципального финансового контроля не «подпитывалась» законодательной идеей о возможном включении в структуру органов местного самоуправления органов контрольного органа. Тем не менее, в ряде крупных муниципалитетов (таких как Саратов, Омск, Екатеринбург и другие) были созданы и успешно функционировали счетные палаты.

Контрольный орган муниципального образования создается с целью содействия законности и эффективности распоряжения и управления бюджетными средствами и муниципальным имуществом. Задача счетной палаты может быть сформулирована как своевременное и полное выявление фактов незаконного, нецелевого или нецелесообразного использования финансовых средств и управления публичной собственностью с тем, чтобы своевременно предотвратить или возместить ущерб, причиненный муниципальному образованию. В число средств, обеспечивающих решение указанных задач, входят полномочия счетной палаты.

Законодатель относит к «подведомственности» счетной палаты осуществление контроля за законностью и рациональностью деятельности по использованию, расходованию, перечислению средств соответствующего бюджета, использованию, распоряжению собственностью и иными имущественными правами муниципалитета. При этом указывается, что контрольные полномочия счетной палаты распространяются на такую деятельность любого муниципального органа, должностного лица и, в том числе, их аппаратов; физического лица; предприятия, учреждения, организации независимо от формы собственности и организационно-правовой формы; муниципального образования. Законодатель стремится, таким образом, перечислить всех возможных субъектов, деятельность которых по использованию, расходованию, перечислению средств бюджета и использованию публичной собственности, подпадает под контроль счетной палаты.

Контроль счетной палаты за деятельностью местной администрации имеет иную природу, иные границы, нежели контроль за деятельностью представительного органа власти. Контрольные полномочия счетной палаты за органами исполнительной власти установлены как более широкие, они включают в себя контроль за расходами исполнительных органов, направляемых на обеспечение деятельности самого органа и его аппарата и контроль за властными действиями по исполнению бюджета.

Контроль счетной палаты за финансовыми действиями и решениями Совета депутатов должен быть органичен только деятельностью последнего по распоряжению финансовыми средствами, выделенными на обеспечение его деятельности. Полномочие счетной палаты представить заключение представительному органу по проекту решения об отчете исполнения бюджета по своей природе является контролем за деятельностью исполнительной власти, и одновременно способом участия в правотворческой деятельности представительного органа власти. Проведение финансовой экспертизы и представление заключений на какие-либо другие проекты правовых актов, внесенных субъектами правотворческой инициативы, не имеет властного характера. Такие заключения можно приравнять к правовой и лингвистической экспертизе проектов нормативных и ненормативных документов, осуществляемой правовым управлением аппарата Совета депутатов. Представляется, что, и федеральный законодатель совершенно обоснованно в содержание предварительного финансового контроля включает только парламентский бюджетный контроль (статья 256 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Полномочия контрольного органа муниципального образования в зависимости от объекта контроля можно разделить на полномочия по контролю за законностью, рациональностью и эффективностью использования средств бюджета, а также на полномочия по контролю за законностью, эффективностью и управления муниципальной собственностью.

2. Принципы организации контрольного органа муниципального образования и порядок его формирования

О счетной палате муниципального образования упоминается в части 2 статьи 34 и статьи 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В правоприменительной деятельности сложился неоднозначный подход к месту счетных палат в системе органов местного самоуправления. Не отличается единством и в практике прокурорского реагирования вопрос об обязательности создания счетной палаты в муниципальном образовании.

С одной стороны, нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации, которые устанавливают порядок внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета следует расценивать как императивные. И потому образование счетной палаты в муниципальном образовании обязательно. Так в статье 264.4. Бюджетного кодекса Российской Федерации указывается, что годовой отчет об исполнении бюджета до его рассмотрения в представительном органе подлежит внешней проверке, которая включает внешнюю проверку бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и подготовку заключения на годовой отчет об исполнении бюджета.

Внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета осуществляется органом муниципального финансового контроля, сформированным на муниципальных выборах, или представительным органом муниципального образования в порядке, установленном муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования с соблюдением требований Бюджетного Кодекса.

По обращению представительного органа поселения внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета поселения может осуществляться контрольным органом муниципального района или органом государственного финансового контроля субъекта Российской Федерации, созданным соответственно представительным органом муниципального района или законодательным (представительным) органом власти субъекта Российской Федерации.

С другой стороны системное толкование части 1 и 2 статьи 34 ФЗ-131 дает все основания сделать иной вывод. Согласно части первой указной статьи в структуру органов местного самоуправления входят: представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация, контрольный орган и иные органы и должностные лица местного самоуправления. А в части второй устанавливается, что обязательно наличие в структуре только трех элементов: представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации.

Отмеченное противоречие между муниципальным и бюджетным законодательством, не является единственным, и как отмечается в литературе, БК РФ нередко «разрушает» принципы организации и деятельности институтов местного самоуправления, которые по Конституции Российской Федерации автономны.

Обобщая практику муниципальную практику, можно выделить пять моделей организации финансового контроля и соответственно видовых статусов местной контрольно-счетной палаты:

1. Самостоятельный орган в структуре органов местного самоуправления;

2. Орган при Совете депутатов (аудитор, являющийся специалистом аппарата представительного органа);

3. Счетная палата как комитет представительного органа муниципального образования, состоящий из депутатов, работающих на общественных началах или на постоянной основе;

4. Привлечение лицензированных аудиторских фирм. Хотя последний вариант иногда воспринимается как нарушение Федерального закона «О конкуренции», поскольку хозяйствующему субъекту передается публичное властное полномочие;

5. Заключение соглашения между органами района (счетной палатой района) и органами власти поселений о передаче отдельного полномочий по решению вопроса местного значения (полномочия по внешней проверке бюджета) вместе с субвенцией на его осуществление. Такое соглашение Бюджетный кодекс допускает заключать и с контрольным органом субъекта Российской Федерации.

Министерством финансов Российской Федерации в муниципальные образования были направлены рекомендательные модельные нормативные акты о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в муниципалитетах, о счетной палате муниципального образования. В рекомендациях Минфина явно читается пожелание о формирование контрольно-счетного органа в каждом муниципальном образовании, под каждый самостоятельный бюджет. Более того, для поселений норма муниципальных служащих, осуществляющих в счетной палате финансовый контроль, предлагалась в количестве не менее пяти человек. Учитывая, что количество собственно муниципальных служащих в структуре органов сельсоветов, как правило, составляет от трех до пяти служащих (по максимальному нормативу годового фонда оплаты труда, утвержденному для дотационных муниципальных образований Красноярского края), небольшие муниципалитеты создавать данные органы не спешат.

Статья 38 ФЗ-131 называет два способа формирования счетной палаты муниципалитета: назначение аудиторов представительным органом и выборы непосредственно населением. Последний способ формирования счетной палаты не известен мировому опыту. В настоящее время не используется он на практике и в муниципальных образованиях. Как представляется, основное тому препятствие – сложность и многогранность финансовой контрольной деятельности. Осуществление контроля за законностью расходования средств местного бюджета требует специальных познаний и опыта. Избирательное право не позволяет нам установить такие цензы при проведении муниципальных выборов.

Необходимо также внести в коррективы в часть 8 статьи 34 ФЗ-131, устанавливающую положения о стабильности структуры органов местного самоуправления. Данная статья определяет, что изменения в структуре органов местного самоуправления, внесенные в устав, применяются только по истечения срока полномочий представительного органа, который принял решение об изменении устава муниципального образования. Представляется необоснованно распространять эту норму на случаи включения в структуру органов местного самоуправления муниципальной счетной палаты.