Добрые нравы имеют большее значение, чем хорошие законы.

Тацит

Социально-коммуникативные отношения - общественность -связи с общественностью в системе государственного управления - общественное мнение - виды коммуникаций - принципы коммуникаций - инструменты коммуникаций - паблисити -имидж - культура государственного управления - культура государственных организаций - культура власти - административная этика - государственный этикет

Извечная проблема взаимоотношений власти и общества приобретает в эпоху глобальной информатизации и коммуникационной открытости принципиально иное качественное содержание. Дело в том, что связь власти с обществом существует при любом политическом режиме, иначе и быть не может отношений власти и управления. Отличия между этими взаимоотношениями в том, что в тоталитарных системах авторитаризма и деспотии власть держится преимущественно на покорности и страхе, и, напротив, демократический режим предполагает отношение власти к гражданину как к свободному партнеру и равноправному участнику управления обществом и государством.

Демократизация взаимоотношений государства и общества в их взаимодействии в государственно-управленческих процессах предполагает создание атмосферы доверия и согласия в постоянном диалоге между государственными структурами и представляющими интересы граждан общественными институтами. Взаимообратные коммуникации, исходящие от государственного аппарата и общественных кругов, диктуются растущим динамизмом, изменчивостью и возрастающими требованиями социальной среды к системе государственного управления. С организационной точки зрения, непрерывность таких двусторонних информационных контактов необходима для мониторинга и прогнозирования событий в меняющихся условиях социального бытия, для своевременной и адекватной реакции на происходящее и оказания должного управляющего воздействия. В системе государственного управления тем самым действует своеобразный механизм «раннего оповещения» об опасности (назревающих конфликтах, кризисах), помогая предотвратить нежелательные социальные последствия.

Установление связей между государственными структурами и общественностью способствует созданию внешней и внутренней среды, благоприятной для эффективной деятельности государственных органов, что, в свою очередь, служит проводником обратной связи во властно-управленческих отношениях. Социально-коммуникативные отношения, складывающиеся в процессе связей с общественностью (от англ. publik relations - отношения с публикой, внешние связи) у организационных структур, в том числе и государственных, уже давно стали значимой сферой деятельности наиболее социально развитых стран, насчитывая уже почти вековую историю. Аббревиатура «PR», или в русской транскрипции «ПР», - англо-американское наименование деятельности государственных и иных органов, организаций и учреждений, направленной на установление, упорядочение и развитие связей с общественностью в целях достижения взаимопонимания и взаимодействия.

Связи с общественностью в понимании термина «ПР» возникли из функциональной потребности найти такой способ социальной коммуникации, при котором субъект и объект государственного управления существовали бы не как разнополюсные, подчас антагонистически разделенные субстанции, а как взаимосвязанные участники общественных отношений. Неуклонное возрастание значения «ПР» - мировая тенденция. Поэтому связи с общественностью, которые уже прочно оформились в западных странах как сфера знаний и область деятельности, получают обоснованное распространение и на жизненном пространстве российского государства.

Проводимая в последнее десятилетие модернизация отечественной системы государственного управления, учитывающая зарубежный опыт, позволила воспринять его полезные управленческие инструменты и технологии, которые изначально применялись в управлении частными компаниями. С другой стороны, в последнее время усилилась политическая роль социально-психологических методов управления деятельностью людей в различных сферах. Рост образованности, квалификации специалистов, интернационализация и глобализация основных сфер общественной жизнедеятельности требуют от государства использования более сложных и тонких методов управления. Сегодня чтобы управлять событиями уже не достаточно управлять поведением людей, необходимо влиять на их сознание и чувства, формируя общественное мнение и настроение.

Чтобы эффективно выполнять функции управления, государственные органы нуждаются в общественной поддержке, означающей заинтересованное участие граждан в делах государства, активное пользование всеми законными правами и свободами. Широкая общественная поддержка возможна при наличии постоянного честного диалога между государством и обществом. Формирование благодатного социально-коммуникационного пространства становится осознанной необходимостью любой организации, функционирующей в обществе, достигшем информационно развитой ступени циви-лизационного совершенства. Рассматриваемое под таким углом зрения государственное управление предполагает установление и эксплуатацию целенаправленных коммуникаций, осуществляющих связь с различными группами общественности - с избирателями, средствами массовой информации, политическими партиями, общественными объединениями и движениями, религиозными конфессиями, профессиональными союзами, предпринимательскими структурами, лоббистами, инвесторами, кредиторами, международными организациями и т.д.

Общественность - та или иная среда, круг либо группа людей, объединенных общностью положения и целей в определенных видах деятельности, сознающих присущие им интересы, нужды, потребности, запросы, порождаемые, создаваемые и осуществляемые обществом и в силу этого выражающие общественное мнение по каким-либо вопросам общественной жизни. Протестующие против задержек зарплаты учителя, отстаивающие свои права члены профсоюзов, уличные демонстранты, участники собраний ученых или клуба фалеристов, представители ветеранских организаций или фанаты спортивного общества - все эти группы представляют собой общественность в конкретных ситуациях.

Связи с общественностью в системе государственного управления -это целенаправленное взаимодействие структур государственного аппарата (органов, организаций и учреждений) с гражданами и общественными институтами, которое можно определить как реализуемую ими информационно-коммуникативную функцию публичной власти и управления, позволяющую оценивать отношения различных кругов общественности к тем или иным решениям и действиям, идентифицировать провозглашаемую и реально проводимую политику, соотносить реализуемые программы с общественными интересами, формировать массовые представления по каким-либо проблемам для обретения общественного понимания, поддержки принятия и выполнения соответствующих мер.

Для властных структур эта управленческая функция является особенно актуальной, поскольку недостаток информирования населения нередко способствует распространению различных формирующих негативное отношение к власти домыслов и слухов. Избиратели хотят и должны знать, как работают парламент, правительство, региональные и местные органы власти, как они выражают и защищают их интересы. Избиратели вправе требовать от них отчетов о реализации предвыборных обещаний, объявленных и намечаемых планов. Перед властными структурами встает задача приблизить государственный аппарат к гражданам и их организациям, сделать его работу более открытой и укрепить отношения с общественностью, наладив многоплановые связи, ведение прямого диалога с людьми так, чтобы добиться адекватного восприятия ими действий властей.

Связи с общественностью в государственном управлении строятся на основе общих закономерностей создания благоприятного отношения социальной среды к осуществляемым действиям. Для поддержания связей с об-

щественностью существуют технологии в диапазоне от общения с узким кругом людей до массовых средств коммуникации с неограниченной аудиторией. Здесь применяются технологии, опробованные в других сферах (коммерции, туризма, шоу-бизнеса и т.д.). Однако механический перенос схем бизнес-управления «ПР», копирование, к примеру, рекламных приемов в государственном управлении, ведет к упрощенной технологизации, дисфункциям системы. В более широком плане средой «ПР» является сам объект управления - социум со своими атрибутивными характеристиками. Поэтому «ПР» становятся важной частью управления общественной жизнью, предполагающей более или менее широкое и систематическое развитие контактов представителей власти с управляемыми, предоставление последним необходимой информации, распространение разъяснительных материалов, изучение общественного мнения и др. Использование «ПР» позволяет обеспечивать желаемое поведение целевых групп общественности посредством влияния на общественное мнение.

Общественное мнение - тип массового общественного сознания, состояние которого выражается в совокупности представлений и оценочных суждений по общезначимым проблемам. Оно возникает и изменяется как стихийно (на основе опыта, традиций, непредвиденных событий и т.д.), так и организованно, будучи целенаправленно сформированным. Оно действует как в рамках общества в целом, так и в рамках социальных групп. Оно бывает положительным, отрицательным, нейтральным и т.д. Оно заключает в себе как скрытое, так и явное отношение к общественным событиям, различным социальным группам, организациям, отдельным личностям. Оно выражает позицию одобрения или осуждения по тем или иным вопросам, регулирует поведение индивида, социальных групп и институтов, насаждает определенные нормы общественных отношений.

Активность и значимость общественного мнения определяются характером структуры общества, уровнем его развития, культуры, демократических институтов и свобод. В плюралистическом обществе привычными каналами и формами его выражения служат выборы органов власти, участие масс в законодательной, исполнительной, судебной и контрольной деятельности, пресса и иные средства социальной коммуникации, собрания, манифестации и пр. Особенно следует выделить роль средств массовой информации (пресса, радио, ТВ, Internet и др.), которые продуцируют и распространяют информацию, имеющую всеобщее значение. И в этом качестве СМИ закономерно включены в систему государственного управления наряду с законодательной, исполнительной и судебной властью, обретая общественный статус «четвертой власти». Широкое распространение имеют также и высказывания, вызываемые политическим, экономическим и другими интересами, озвучиваемые посредством общественно политических мероприятий (митингов, демонстраций и т.п), либо принимающие формы референдумов,

массовых обсуждений каких-либо проблем, выборочных опросов групп населения и т.п. В качестве объекта высказываний общественности выступают лишь те факты и события действительности, которые пробуждают общественный интерес, отличаются значимостью и актуальностью.

В ходе выполнения оценочных, аналитических, контрольных и регулятивных функций общественное мнение в конечном итоге способно трансформироваться в достижение управленческих целей, например, отслеживание процесса выполнения управленческих решений. Тем самым общественное мнение выступает активным субъектом государственного управления, включенным в процесс принятия важнейших решений. В определенном смысле можно заключить, что общественное мнение является фактором, влияющим на демократизм государственной власти и управления в зависимости от того, насколько они чувствительны (прислушиваются к нему и считаются с ним).

Традиционно преобладают два информационных потока: «сверху», исходящий от органа власти - «прямая связь» и «снизу» - «обратная связь» с общественностью, откликающейся на управленческие импульсы власти Технологический прогресс социального общения в процессе государственного управления привнес совершенные средства коммуникации, которые создают своеобразную среду, характеризуемую единством всеобщих «круговых» информационных потоков, переполняющих социальное пространство. В результате складываются социально-коммуникативные отношения, имеющие адресную передачу информации, исходящей от государственных структур как по их инициативе, так и по соответствующим запросам общественности в связи с определенными интересами.

Управление информационным обменом между государственными организациями и общественностью предполагает знание их особенностей, специфики информационного воздействия различных видов коммуникации. Виды коммуникаций в государственном управлении условно можно классифицировать как^- 1) внешние (выходящие за пределы организации, например, обращение президента к народу, пресс-релиз, отсылаемый в СМИ, правительственное сообщение, «дни открытых дверей») и 2) внутренние (осуществляемые в рамках самой организации, например, ведомственный информационный бюллетень, совещания экспертов, внутренние радио и телевидение, селекторные совещания, собрания сотрудников подразделений); в соответствии со структурой управления или статусом сотрудников государственного органа: 3) горизонтальные (между лицами равного статуса) и 4) вертикальные (между начальниками и подчиненными); 5) вербальные (речевые), означающие в практическом плане умение профессионально говорить и писать, например, публичные выступления, текстовые сообщения для передачи по радио, и 6) невербальные (неречевые), примерами которых могут служить жесты, мимика,-внешний вид*, окружение (интерьер), официальные приемы, переговоры, круглые столы, в том числе освещаемые СМИ. Учет их особенностей важен прежде всего в практическом плане. Так например, по данным психологов информация в процессе коммуникации передается словами лишь на 7%, характером звучания и интонацией - на 38%, а остальные 55% информации передаются невербальными средствами.

Важно также учитывать социальную природу человеческих потребностей. На основе мотивационного анализа и знания психологии человека, влияя скорее на подсознание, чем на сознание граждан, воздействуя с помощью всего арсенала технологий «ПР» на их желания и эмоции, можно побудить людей к тем или иным действиям, например, прийти проголосовать за данного политического лидера. Кроме того, надо правильно понимать и такой универсальный механизм взаимодействия между людьми, каким является общение. В процессе общения происходят взаимное познание и обмен информацией, деятельность, труд, воспитание, обучение, творчество и т.д. Само же общение может быть прямое (лицом к лицу) и косвенное (по переписке или с помощью техсредств, например, телефона); взаимное (разговор) и одностороннее (монолог диктора радио); межличностное (вдвоем или в группе) и массовое (обращение к многочисленным аудиториям).

Увеличение информационных потоков, необходимость и значимость постоянных контактов государства и общества по взаимоинтересующему обмену привело к созданию в структурах государственных органов подразделений по связям с общественностью. Однако налаживание государственными органами прочных связей с общественностью - процесс постепенный. Западноевропейским странам на это потребовался не один десяток лет. До второй половины 1970-х гг. информация о финансовой деятельности органов власти оставалась почти недоступной для СМИ большинства из этих стран. Лишь к концу 1980-х гг. в них были приняты законы, обязывающие органы власти систематически предоставлять общественности отчеты и сведения о своей деятельности. С середины 1990-х гг. технологии управления социальными процессами с помощью «ПР» начинают адаптироваться на российской почве, где они институи-руются не только в частных компаниях, но и в госструктурах.

В зависимости от специфики госоргана и тех сфер, на которые распространяется его ведение, такие подразделения могут быть нескольких типов. Условно охарактеризуем три наиболее типичных модели.

Первая модель заключается в информировании общественности о деятельности госоргана. Этой задачей занимаются пресс-службы,-отделы по связям со СМИ, политическими партиями и общественными организациями. Распространяемая этими подразделениями информация носит односторонний характер, так как она дозируется с целью создания положительного образа при помощи пропагандистских методов. Ее еще называют «асимметричной», поскольку здесь не возникает должной обратно-поступательной реакции общества. Односторонность информационного потока не позволяет

в полной мере выполнять эту функцию и не оправдывает демократических ожиданий общества. i

Вторая модель включает в себя использование не просто известных пропагандистских методов и приемов для распространения положительной информации о своей деятельности, но и специальных технологий, способных убеждать, причем прежде всего ту часть общества, на которую ориентируют-, ся в данный момент и по данной проблеме. Эту модель называют «двусто-ронне асимметричной», так как во внимание принимается реакция стороны, на которую оказывается воздействие, но лишь постольку, поскольку это может быть выгодным или невыгодным для госоргана.

Третья модель предполагает не только регулярное информирование со стороны госоргана для улучшения взаимопонимания между ним и общественностью, но также служит для своевременного предотвращения конфликтных ситуаций и координации своей деятельности в соответствии с общественными интересами. Ее называют «двусторонне симметричной», так как в ней используются способы, позволяющие с большей степенью точности отвечать интересам демократического общества. Эта модель может считаться более этичной, ибо когда власть не опасается обвинений в некомпетентности или неэффективности, когда власть устойчива, открыта для общественного диалога, тогда она, если не целиком оправдывает санкционированное выборами доверие народа, то вполне может пользоваться им, опираться и рассчитывать на него. По этому поводу небезынтересно замечание русского дипломата и поэта Ф.И. Тютчева: «Иногда полезно дать общественному мнению возможность развиваться самостоятельно, не слишком подталкивая его к выводам; мягко оказываемое давление вызывает меньше сопротивления».

Основные направления деятельности служб «ПР» в государственных органах состоят в следующем:

- информирование общественности о деятельности госоргана, о существе принимаемых решений;

- мониторинг общественного мнения;

- взаимодействие с территориями;

- анализ и прогнозирование общественно-политического процесса;

- гражданское просвещение и развитие у людей чувства сопричастности, гражданской позиции;

- формирование положительного образа госоргана и вида госслужбы, забота о паблисити руководителей и других должностных лиц.

Здесь могут использоваться самые разнообразные инструменты коммуникаций: СМИ, компьютерные сети, агитационно-пропагандистские ак-ции, технологический арсенал средств воздействия на формирование общественного мнения, паблисити, имидж и т.д.

Паблисити (от англ. publisity — рекламная известность, шумная популярность) - позитивная известность и общественное признание организации,

ее персонала и деятельности. Наряду с тем, что паблисити - это установившееся мнение, оно формируется основной деятельностью госоргана, отзывами тех, с кем он сотрудничает, а также средствами «ПР», может включать в себя ряд составляющих и соответственно распадаться на имидж госслужащего, госоргана, вида госслужбы.

Имидж (от англ. image - образ, отражение) - целенаправленно сформированный образ какого-либо лица, организации, явления, предмета, выделяющий определенные ценностные характеристики, призванный оказать эмоционально-психологическое воздействие на кого-либо в целях популяризации, рекламы и т.п., что позволяет получать материальные и моральные преимущества, добиваться успеха. Имидж госслужащего включает в себя как имидж профессии, так и имидж конкретного чиновника. Основой его создания выступают профессиональные деловые качества, а индивидуализация имиджа происходит через личностные качества. Имидж госоргана основан на всем предыдущем опыте деятельности, тех результатах и том значении, которые он имеет в процессе осуществления своих полномочий.

Паблисити, в отличие от имиджа, - в большей степени известность внешняя, для широкой публики, во многом создается с использованием СМИ. Имидж может иметь меньшую аудиторию известности и в меньшей степени опираться на СМИ. Главное отличие формирования паблисити и поддержки имиджа средствами «ПР» от формирования рекламными средствами в том, что они менее дорогостоящи, пользуются большим доверием, так как воспринимаются как объективные новости, а не самопродвижение на рынке (политики или государственном поприще).

В своей работе службы «ПР» должны руководствоваться принципами коммуникаций, которые способствуют конструктивному взаимодействию всех сил общества, заинтересованных в его позитивном развитии: адресности, постоянства, доступности, достоверности, своевременности, гласности, этичности.

Для государственных органов 'исключительно важно в процессе государственного управления воздействовать не только на общественное поведение и деятельность людей асоциальных групп, но и на формирование культуры властно-управленческих отношений.

Современная социальная среда характеризуется ростом культурного разнообразия ее участников. Успешное ведение «ПР» в мультикультурной среде государственного управления предполагает знание и использование культур разных народов, региональной специфики деловых (управленческих) коммуникаций (что особенно важно для многонациональных, многоконфессиональных стран и полисубъектных федеративных государств, каким является Россия). Мультинацйональные и межрегиональные коммуникации становятся все более значимой сферой в государственном управлении, что обусловлено рядом факторов: глобализацией (обретением общемировых масштабов); интернационализацией (межнациональным общением); регионализацией (ростом взаимосвязей различных регионов); сокращением пространства и времени коммуникаций на базе мгновенных электронных технологий передачи информации в режиме реального времени, развития «Internet» и ее ресурсов, космической теле-,видео-,факсной связи и др. Культурные проблемы нередко становятся более серьезным препятствием для управленческого успеха социальных коммуникаций, чем технические или финансовые.

Можно выделить следующие уровни культуры деловых отношений в государственном управлении: '

- национальный (в границах одной страны);

- региональный (в пределах региона страны или мира);

- международный (в межгосударственных отношениях).

В пределах социальной среды каждого уровня существует собственная деловая культура как система ценностных ориентации, отношений и поведенческих норм. В условиях глобализации информации и межгосударственных коммуникаций национальная и региональная деловые культуры развиваются в направлении глобальной деловой культуры, сохраняя своеобразие и самобытность.

В государственном управлении культура интерпретируется в основном либо как совокупность идеальных представлений и ориентации на решение государственных дел, либо как форма воплощенных в управленческой деятельности ценностей и установок. Она есть сложное многоуровневое, внутренне противоречивое социально-духовное явление, отражающее способность человека руководствоваться в рамках ведущих политических ценностей различными стандартами и традициями властно-управленческой деятельности. Поэтому культура государственного управления - это не просто социальный компонент системы управления, а комплексное понятие универсального характера, выражающее конкретные формы взаимодействия людей по поводу властно-управленческих отношений, проявляющихся в разнообразных ситуациях. Как духовное явление, оказывающее существенное воздействие на все стороны общественной жизни, она определяется характером организации власти, степенью демократичности общественных отношений, их цивилизованностью, гуманностью. Содержание культуры государственного управления более полно раскрывается через ее социальную направленность, а также личную культуру и стиль руководства, что сказывается на морально-психологическом климате, условиях управленческого труда, взаимоотношениях между людьми.

Культура государственных организаций может рассматриваться как совокупность типичных форм, характеризующих деятельность носителей властных полномочий, выступающих в качестве самостоятельных субъектов управления, испрльзующих государственные институты для реализации своей компетенции. Главным механизмом воспроизводства и трансляции культуры

государственных организаций является человеческая индивидуальность лица, обладающего статусом государственного служащего (личность, прошедшая сложный путь социализации и занимающая должностное положение в государственной иерархии власти). В свою очередь культура власти всегда характеризует баланс властных прав и их реального воплощения в деятельности государства, его структур и должностных лиц. Поэтому существенно ценностное освоение традиций и самостоятельная переработка личностью госслужащего духовного богатства, культивируемого в данном обществе.

Духовность, культура, интеллигентность должны быть качественными характеристиками профессионализма современных государственных служащих, быть залогом достойного образа чиновника в глазах общественного мнения. Специфика каждой организации, учреждения и даже профессии, особенности возникающих в процессе той или иной профессиональной деятельности служебных ситуаций и традиционно складывающихся деловых отношений порождают свои, характерные именно для данной среды, нормы поведения. Они фиксируются в требованиях административной этики -совокупности правил и форм обхождения с людьми, позволяющих внешне выразить уважение к ним, способствующих установлению между руководителями и подчиненными атмосферы взаимного признания и понимания, уважения друг к другу.

Неотъемлемую часть внешних проявлений общей культуры в государственном управлении составляет государственный этикет - совокупность правил поведения, регулирующих важные стороны служебных отношений, которые приобретают характер более или менее строго регламентированного церемониала и в соблюдении которых имеет особое значение определенная форма официального поведения. Он выражается в детально разработанной системе правил формальных актов поведения должностных лиц в соответствии с их рангом при обстоятельствах государственной значимости (во время приема делегаций, ведения переговоров, обмена посланиями и т.п.).

Проблемы морали и нравственности, культуры поведения и административной этики - необходимое, хотя и недостаточное условие успешной профессиональной деятельности не только в государственно-управленческой, но и в производственной, социальной, коммерческой и других сферах. Культура государственных организаций демонстрирует, насколько освоены чиновниками общезначимые, получившие всеобщее признание образцы властно-управленческой деятельности и политического мышления, восприняты опыт и традиции сложившейся к данному моменту системы властвования -управления, закрепленные принятыми нормами, ценностями и образцами взаимоотношений граждан с государством, институтами власти и управленческими структурами. Культура в государственном управлении духовно организует общественную жизнь, рождает чувство единства и идентичности государственных служащих и общественных групп.

Оптимизация связей с общественностью и всеохватное проникновение управленческой культуры в среду государственных служащих входят в число ключевых условий становления гражданского общества, взаимодействующего с правовым государством и саморегуляции государственного аппарата в осуществлении государственного управления.

Литература

Алешина И.А. Паблик рилейшнз для менеджеров и маркетеров. - М., 1997. Государственная служба: культура поведения и деловой этикет. - М, 1998_V Государственная служба России: диалог с обществом. - М, 1998. Гуревич П.С. Философия культуры. - М., 1995.

Дороти Доти. Паблисити и паблик рилейшнз / Пер. с англ. - М., 1996. Заренок Н.Н. Культура управления. - Минск, 1990. Имидж госслужбы: Сб. научных трудов. - М., 1996.

Луганский К.Ф., Коновченко СВ. Этические основы деятельности государственных служащих. - Ростов-на-Дону, 1996.

Назаров М.М. Массовая коммуникация в современном мире: методология анализа и практика исследований. - М., 1999.

Ошеров М.С., Спиридонов Л.И. Общественное мнение и право. - Ленинград, 1985.

Сафаров Р.А. Общественное мнение и государственное управление. - М., 1975. Stone N. How to Manage Public Relations. - L., 1991.