Об’єктивна необхідність, сутність і значення контролю визначаються структурою державного та суспільного устрою країни. При цьому, слід зауважити, що управління будь-якими процесами в державному управлінні не є можливим без належної організації. Основною метою функції контролю є запобігання відхиленням у діяльності суб’єктів управління від заданої програми, а в разі виявлення відхилень – приведення керованої системи в стійке положення за допомогою всіх існуючих регуляторів.

Починаючи аналіз сутності поняття «контроль», потрібно передусім приділити увагу безпосередньо завданням, вирішення яких являється метою усього контрольного процесу (рис. 8.1.) [5].

Стосовно адаптування до змін зовнішнього середовища. У сьогоднішньому складному та змінному навколишньому середовищі, де досить часто змінюється політична ситуація, загальнодержавні пріоритети, усі організації й установи мають досить чітко справлятися із змінами. Правильно побудована система контролю може допомагати діяти, проводити вчасний моніторинг та реагування на зміни. Натомість неправильно спроектована система контролю може призвести до значних організаційних втрат.

Обмеження нагромадження помилок. У будь-якій діяльності час від часу трапляються помилки. Невеликі до певного часу не перешкоджають діяльності та є практично непомітними. Проте із часом вони можуть акумулюватися і ставати серйозними. Впровадження системи безперервного чіткого контролю дасть змогу ліквідувати процес «нагромадження помилок».

Подолання складних організаційних проблем. У галузі державного управління існують складні організаційні системи, які постійно мають адаптуватися до змін навколишнього середовища, перед якими постійно постають складні проблеми для розв’язання.

Мінімізація витрат. Якщо контроль проводиться ефективно, то він допомагає знизити витрати часу, персоналу, фінансових ресурсів тощо [13].

Сутнісне значення терміну « контроль » означає, в тому числі, й управління. В англійській мові він є в ряді термінів, що включають поняття «управління» (дієслова «administrate», «kontrol», «direct», «govern»). Розшифровуючи поняття «контроль», необхідно враховувати, що воно означає – володіння, панування, повноваження, функції та людей, які їх виконують; вказує на взаємодію, координацію, субординацію, посадове чи службове становище. Але на сучасному етапі контроль асоціюється не з управлінням у цілому, а більше з владним впливом на відносини в суспільстві.

У процесі управління контроль є зв’язуючим елементом між його етапами. Як видно з рис. 8.2. процес управління складається з наступних функціонально-логічних етапів: прийняття управлінського рішення; контролю і перевірки його виконання; оцінки результатів виконання управлінського рішення.

У процесі контролю виявляють: якість самого управлінського рішення; ефективність тих організаційних заходів, яких було вжито до його виконання; відповідність організації об’єкта цілям успішного виконання настанов управлінського рішення, а також розстановку кадрів, які виконують рішення.

У контролі, як функції управління, яскраво виявляється його інформаційна і коригуюча суть. Контроль є універсальним засобом одержання інформації за каналом оберненого зв’язку. Без механізму зворотного зв’язку між суб’єктом і об’єктом процес управління втрачає чіткість та цілеспрямованість.

Для того, щоб успішно управляти, той, хто керує, повинен знати результати свого управлінського впливу на об’єкти управління. Контроль дає змогу отримувати оперативну інформацію, яка об’єктивно відтворює стан справ на підконтрольних об’єктах, відповідність їх діяльності затвердженій програмі, виявити недоліки у прийнятих рішеннях, в організації виконання, способах і засобах їх реалізації, вивчити ділові якості працівників.

Якщо на інформаційному етапі контрольної діяльності здійснюється пошук і збирається інформація про підконтрольний об’єкт, зіставляється фактичне виконання з накресленими цілями, прийнятими рішеннями, то на коригуючому етапі, встановлюючи спосіб усунення виявлених розбіжностей між фактичним станом і програмою, формулюється рішення для нормалізації функціонування підконтрольного об’єкта.

Контроль, виступаючи, з одного боку, формою впливу на підконтрольні об’єкти, а з другого – формою демократичного керівництва, є складовою управлінського процесу, а також частиною державно-суспільного устрою, важливим засобом удосконалення управління в цілому.

Отже, контроль – це система спостереження та перевірки відповідності процесу функціонування об’єкта управління прийнятим управлінським рішенням, встановлення результатів управлінського впливу на керований об’єкт шляхом виявлення відхилень, допущених у ході виконання цих рішень [2].

У процесі переходу від адміністративно-командної системи управління до ринкових відносин контроль в Україні, природно, зазнав певних змін.

По-перше, в даний час втрачає своє значення і ефективність відомчий контроль.

По-друге, контроль все більше набирає ознак формального, тобто застосовується контроль виконання термінів: недопущення відхилень у виконанні програм соціально-економічного розвитку, контроль виконання термінів актів і доручень Президента України, контроль виконання постанов і доручень уряду України, термінів виконання звернень народних депутатів України тощо, і при цьому втрачає своє значення контроль якісний (експертний).

По-третє, контроль, в основному зорієнтований на перевірку та оцінку кінцевих результатів діяльності.

По-четверте, зростає роль і значення нової форми контролю – аудиту.

При дослідженні суті контролю доцільно розглянути класифікацію його видів за ознаками, яка зображена на рис. 8.3.

Контроль класифікується за часом здійснення, його прийнято розподіляти на попередній, поточний і наступний.

Попередній (превентивний) контроль – це такий вид контролю, який здійснюється ще до початку управлінського процесу. Його головна мета полягає в попередженні та профілактиці можливих порушень. Його основні важелі закладено у процесі реалізації таких функцій управління, як планування, організація взаємодії. Він починається до початку роботи і його зміст полягає у визначенні правил, процедур, ліній поведінки, тобто це контроль на вході. Він має забезпечувати ефективний добір людських, матеріальних і фінансових ресурсів, необхідних для нормального функціонування організації у процесі досягнення поставлених цілей [10].

Поточний, або, як його ще називають, оперативний (супутній) контроль, відбувається безпосередньо у процесі роботи й передбачає регулювання поведінки підлеглих, обговоренні проблем, що виникають, виявлення відхилень від планів, інструкцій тощо. Його мета полягає у з’ясуванні стану законності і дисципліни, в оцінюванні дій об’єктів контролю. Поточний контроль здійснюється через систему зворотного зв’язку, який має характер управлінської необхідності, мету; корегує відхилення, які виникають у процесі управління з метою забезпечення досягнення цілей. Тобто, зворотній зв’язок полягає в отриманні інформації і є поштовхом до наступних дій. Поточний контроль дає більший ефект, ніж підсумковий, і дає змогу проводити систематичне оцінювання справ, їх регулювання за допомогою цілеспрямованих заходів, які розробляються безпосередньо після виявлення відхилень від нормального стану. Підсумковий (наступний) контроль проводиться всіма контрольними органами після завершення певного управлінського процесу. Його мета полягає у порівнянні одержаних результатів із запланованими.

Він є найбільш поширеним видом контролю, хоч і здійснюється з великим інтервалом між подією, що відбулась, і її наслідками. У цьому випадку доводиться констатувати ситуацію, що фактично вже склалася після виконання рішення, тобто з певним запізненням. Він необхідний для врахування майбутніх ситуацій, з якими матиме справу організація [11].

У сфері державного управління контроль здійснюється за такими основними напрямками діяльності:

1) дотримання планової, фінансової, ціноутворювальної, договірної, технологічної, виконавчої, трудової та інших різновидів державних дисциплін;

2) використання основних та оборотних засобів, інших державних ресурсів;

3) виконання природоохоронного законодавства;

4) підбір та розстановка кадрів у державному секторі;

5) виконання соціальних програм;

6) стан боротьби з правопорушеннями у сфері державного управління тощо.

Ці напрямки контрольної діяльності є основними (але не вичерпними), від них у цілому залежить поступовий розвиток держави.

На думку В.М. Гаращука, контрольна діяльність у державному управлінні включає ряд послідовних дій, які можна розділити на три стадії: підготовчу, центральну (або аналітичну) та підсумкову. У свою чергу, вони самі наповнюються конкретними стадіями – діями. При здійсненні підготовчої стадії проводиться вибір об’єкта контролю; визначається предмет контролю (встановлюється, що слід перевірити); визначається засіб здійснення контролю; підбираються (призначаються) особи, які будуть здійснювати контроль; складаються плани його проведення. Під час центральної (аналітичної) стадії ведеться збирання та обробка інформації. Зібрана інформація (часто отримана з різних джерел) аналізується, порівнюється з реальним станом справ на об’єкті, який перевіряється, оскільки інформація, отримана від його керівництва та з інших джерел, часто не співпадають. До підсумкової стадії належать такі дії, як: прийняття рішень за підсумками контролю; доведення його до адресата (а в необхідних випадках і до відома громадськості, правоохоронних органів, інших осіб, зацікавлених у результатах контролю); надання допомоги підконтрольній структурі у наведенні порядку на об’єкті; наступний контроль за виконанням рішень, що прийняті за підсумками контролю [3].

Безумовно, стадії-дії при проведенні контролю не завжди наявні в повному обсязі. Наприклад, не завжди результати контролю необхідно доводити до відома громадськості або правоохоронних органів (але завжди до відома зацікавлених осіб). Це загальна схема, якою досить часто користуються.

Контроль у державному управлінні можна класифікувати:

1) за органами, які його здійснюють (контроль з боку органів законодавчої, виконавчої, судової влади, органів місцевого самоврядування, з боку громадських формувань, громадян тощо);

2) за підконтрольними об’єктами (контроль за державними структурами, органами місцевого самоврядування, громадськими організаціями, окремими особами та ін.);

3) за загальною сферою діяльності, яка підлягає контролю (відомчий, міжвідомчий та надвідомчий (позавідомчий контроль);

4) за предметною сферою діяльності, яка підлягає контролю (освіта, охорона здоров’я, використання природних ресурсів, фінансів, основних та оборотних засобів тощо);

5) за формами проведення (ревізія, інвентаризація, рейд, затребування звітів та ін.);

6) за напрямками втручання в оперативну діяльність підконтрольної структури (втручання у господарську діяльність, кадрову політику або у сферу управління підконтрольної структури);

7) за ступенем (за глибиною) втручання в оперативну діяльність підконтрольного органу – пряме (безпосереднє) або непряме (опосередковане);

8) за часом його проведення (попередній, поточний, остаточний);

9) за обсягом (кількістю) видів діяльності підконтрольної структури, що досліджуються (вибірковий або повний);

10) на контроль з використанням технічних засобів і спеціальних приладів (фото-, кіно- та інше документування, проведення експертиз за допомогою хімічних реактивів, спеціальних засобів і приладів) та контроль без використання таких засобів (візуальний, проста робота з документами) та ін.

Органи, які здійснюють контроль, підрозділяються на такі великі групи:

1) органи законодавчої влади (Верховна Рада України);

2) органи виконавчої влади (Кабінет Міністрів України, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, міністерства, державні комітети та відомства, їх органи на місцях, місцеві державні адміністрації та їх підрозділи тощо);

3) судові органи (Конституційний Суд, суди загальної юрисдикції, арбітражні суди);

4) спеціальні контролюючі органи – різні державні інспекції та служби (пожежна, санітарна, автомобільна та інші інспекції; контрольно-ревізійна служба, Державна податкова адміністрація, Державна митна служба та ін.);

5) органи місцевого самоврядування (місцеві ради та їх виконавчі органи).

Таким, що має прикладне (практичне) значення, на нашу думку, є розподіл контролю на види за сферою діяльності, яка підлягає контролю: внутрішній (відомчий), міжвідомчий та надвідомчий (позавідомчий).

Під внутрішнім (відомчим) контролем розуміють такий контроль, що здійснюється всередині міністерства, іншого органу виконавчої влади або окремого підприємства, організації, установи органом (посадовою особою), пов’язаною з підконтрольною структурою відомчими зв’язками. Відомчий контроль – один з основних засобів забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні. Він є обов’язковим елементом державного управління, важливою функцією будь-якого керуючого органу (посадової особи). Відомчий (внутрішній) контроль здійснюють не лише державні органи. Будь-яка вища ланка (посадова особа) недержавного сектора економіки у межах повноважень та за підлеглістю всередині своєї структури контролює нижчу. Контроль з їх боку також буде мати ознаки адміністративного вже на тих підставах, що здійснюється адміністрацією, тобто управляючим органом, але він не буде елементом державного управління, оскільки здійснюється недержавною структурою. Відомчий контроль, що сьогодні здійснює держава, може розглядатися як явище, якому притаманні різні аспекти виявлення. Його призначення сьогодні полягає у спостереженні за функціонуванням відповідного підконтрольного об’єкта відомчої належності; отриманні об’єктивної та достовірної інформації про стан законності й дисципліни на ньому; вжитті заходів з попередження та усунення порушень законності і дисципліни; встановленні причин та умов, які сприяють відхиленню від вимог правових норм, правил організації процесу виробництва, надання послуг тощо; вжитті заходів щодо виправлення ситуації на об’єкті (поновленні законності й дисципліни); притягненні до відповідальності осіб, винних у порушенні встановленого порядку.

Відомчий контроль здійснюється органами управління як загальної, так і спеціальної компетенції. Його предмет – організація та функціонування відносин усередині об’єкта, тобто стан справ у внутрішніх структурах міністерств, відомств, інших центральних органів державної виконавчої влади, окремих підприємств, установ, організацій [14].

Відомчий контроль дозволяє отримати необхідний обсяг інформації, аналіз якої надає змогу найбільш доцільно та раціонально вирішити питання подальшого розвитку різних сфер управління та способів досягнення оптимізації роботи управлінських структур у цих сферах.

Форми здійснення відомчого контролю практично нічим не відрізняються від форм, які застосовують інші контролюючі органи. Це ревізії; планові та позапланові перевірки; подача документів, звітів; обстеження; попередній аналіз управлінських рішень, що готуються для прийняття, тощо.

Відомчий контроль здійснюється, як правило, особами, які добре обізнані в суті справи, причому не завжди це професійні контролери. Зрозуміло: ніхто інший, крім особи, яка працює у системі спеціального контролюючого підрозділу того відомства, підприємства, установи, організації, структурні підрозділи яких вона контролює, не може так повно уявляти собі весь стан справ, проблемні сторони діяльності об’єкта контролю. Наведене стосується і контролю з боку вищої посадової особи. Її знання характеру роботи підконтрольної дільниці – наслідок того, що завдання, цілі (частково і функції) контролюючого суб’єкта і підконтрольного об’єкта збігаються. Водночас відомчий контроль має й істотний недолік, який іноді зводить нанівець його сильні сторони. «Захист» так званої «честі мундиру», небажання «виносити сміття з хати» суттєво послаблюють результативність відомчого контролю.

У державному управлінні відомчий контроль здійснюється в усіх сферах управлінської діяльності: господарській, соціально-культурній, адміністративно-політичній. Тут можна виокремити два основні напрямки відомчого контролю: контроль з боку органів державного управління за сферою виробництва та надання послуг і контроль з боку вищих органів державного управління за управлінськими структурами нижчого рівня.

Оскільки відомчий контроль здійснюється міністерствами і відомствами, іншими органами управління всередині відповідної структури, то він тісно пов’язаний із завданнями, які стоять перед ними.

Характерною ознакою відомчого контролю є та, що за його наслідками, за наявності правових підстав, до винних у порушенні діючого законодавства осіб застосовуються заходи адміністративного примусу у вигляді дисциплінарних стягнень. Таке право чинним законодавством надано тільки органу відомчого контролю.

Суть міжвідомчого контролю полягає у тому, що органи міжгалузевої компетенції, встановлюючи загальнообов’язкові для всіх міністерств, державних комітетів, відомств, підприємств, установ і організацій вимоги, слідкують за їх виконанням. На відміну від відомчого, який здійснюється контролюючою структурою однієї з підконтрольних відомчої належності, міжвідомчий контроль проводиться органами іншої відомчої належності. Його наявність обумовлена необхідністю забезпечити єдине та одноманітне вирішення комплексних завдань, котрі стосуються ряду галузей, у масштабах всієї держави. Коло питань, яке має право перевіряти такий орган, вкрай вузьке, спеціалізоване, прив’язане до фахових завдань, покладених на нього. Орган міжвідомчого контролю досліджує реалізацію конкретної функції об’єкта контролю. До міжвідомчого контролю слід віднести контроль з боку міністерств, державних комітетів, служб, інших відомств та їх структурних підрозділів, що мають міжвідомчі повноваження (Міністерство фінансів, Державний комітет статистики, Державна митна служба, Державна податкова адміністрація та ін.), різних спеціалізованих державних інспекцій (пожежна, автомобільна, по контролю за цінами та ін.).

За результатами контролю згадані органи застосовують заходи адміністративного примусу, самостійно накладають адміністративні стягнення, чого не можуть робити органи відомчого контролю. Наслідком проведення міжвідомчого контролю може стати і притягнення правопорушника до кримінальної відповідальності, що не виключає можливості застосування до нього дисциплінарного стягнення з боку вищої посадової особи, яка паралельно здійснювала відомчий контроль.

У літературі виокремлюють і контроль надвідомчий. У сфері державного управління він здійснюється органами загальної компетенції (Кабінетом Міністрів України, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування) з усіх питань господарського, соціально-культурного та адміністративно-політичного будівництва за межами внутрішньої структури. Надвідомчим (його ще називають позавідомчим) цей контроль визнається тому, що здійснюється органами над- або позавідомчої компетенції, тобто органами, до компетенції яких належить керування всіма галузями народного господарства, соціально-культурного та адміністративно-політичного будівництва.

Характерною рисою надвідомчого контролю є те, що за його результатами порушника можна притягти до дисциплінарної відповідальності, оскільки контролюють посадові особи, які наділені правом приймати підконтрольну особу на роботу, хоча і не до штатів структури, яку очолюють (наприклад, директор середньої загальноосвітньої школи призначається на посаду та звільняється з посади відповідно до ст. 20 Закону України «Про освіту» відділом освіти відповідного виконавчого органу місцевого самоврядування або місцевої державної адміністрації).

Таким чином, за результатами відомчого та надвідомчого контролю (за наявності підстав) особу можна притягти до дисциплінарної відповідальності, тому що перевірки здійснюють вищі посадові особи, які наділені правом прийому на роботу. Результатом проведення міжвідомчого контролю може стати притягнення до адміністративної або кримінальної відповідальності.

За ступенем втручання в оперативну діяльність підконтрольного органу контроль можна поділити на безпосередній та опосередкований. Безпосереднім контроль визнається тоді, коли компетентний орган прямо втручається в оперативну діяльність підконтрольного органу, примушує його діяти тим чи іншим чином (наприклад, скасовує дію акта, зупиняє роботу об’єкта та ін.). Опосередкованим є такий контроль, коли контролюючий орган лише звертає увагу на недоліки в діях підконтрольної структури, вимагає їх усунути, але сам активних дій з реалізації вимог не здійснює (наприклад, вимоги органу виконавчої влади у сфері охорони праці щодо усунення порушень законодавчих й інших нормативних актів про охорону праці).