На фоне такого богатого содержания административное право характеризуется довольно скромным перечнем функций. Традиционно выделяются лишь две: охранительную и регулятивную.

Обе эти функции присущи практически любой отрасли права, особенно публичной. Применительно к административному праву регулятивная функция заключается в установлении взаимных прав и обязанностей субъектов властных отношений, регулируемых нормами административного права, а также во введении порядка осуществления тех или иных управленческих мероприятий.

В рамках административного права сформированы целые блоки режимов, призванных регулировать ту или иную область человеческих отношений. Например, силами административного права осуществляется регулирование социальной защиты населения, в том числе сформированы режимы социального, пенсионного, обязательного медицинского страхования, а также осуществляется социальное обеспечение инвалидов, ветеранов, сирот, безработных, других слабо защищенных категорий населения страны. В рамках административного права создана система обороны, мобилизационной подготовки, охраны Государственной границы. Можно сказать, что легче перечислить те сферы деятельности, где административное право не проявляет своей регулятивной функции.

Охранительная функция административного права проявляется, прежде всего, в сформированном в рамках отрасли обширном институте административно-правовой ответственности. Этот институт является межотраслевым. Его нормами пользуются практически все отрасли современного российского права, за исключением отраслей гражданского и уголовного права, имеющих собственные виды ответственности. Кроме того, административное право обогатило российскую правовую систему институтом государственного контроля (надзора), также существующим с благой целью предотвращения, выявления, пресечения нарушений предписаний норм административного права, а также смежных с ним отраслей. Помимо этого разрешительные административно-правовые режимы обусловливают регулирование отношений по производству и обороту отдельных видов товаров, осуществлением отдельных видов деятельности, результаты которых могут быть негативными для отдельных людей или их групп, также в охранительных целях.

Склоняясь к мысли о достаточности выделения указанных двух функций административного права, тем не менее, отметим, что, по мнению Ю.А. Тихомирова, в современных условиях административное право призвано выполнять не одну, а четыре функции - организация и осуществление государственного управления, государственное регулирование, защита публичных интересов и самореализация прав граждан в сфере государственного управления.

В науке административного права вопросу принципов отрасли уделяется незаслуженно мало внимания. Теоретические рассуждения на данную тему можно обнаружить далеко не во всех монографических и учебных работах современных ученых.

Например, Ю.М. Козлов выделял следующие принципы административного права, подчеркивая при этом их родственность принципам, на основе которых происходит реализация исполнительной власти: принцип приоритета личности и ее интересов, принцип разделения властей, принцип федерализма, принцип законности, принцип гласности, принцип ответственности. При этом особое внимание в указанном перечне уделено конституционным принципам, отмечен их приоритет.

Французский ученый Г. Брэбан представляет систему принципов административного права совсем иначе, в виде совокупности ключевых прерогатив и обязанностей государственной администрации. К числу первых он относил полномочия (такие, как право принятия решения обязательного для исполнения и право на принуждение) и меры защиты государственной администрации (правовой защиты государственных служащий и имущества администрации). К числу же обязанностей государственной администрации Г. Брэбан относит соблюдение принципа законности в деятельности органов администрации, принципа ответственности администрации и принципа юрисдикционного контроля.

Профессор Ю.А. Тихомиров в числе принципов административного права называет следующие: иерархичность построения субъектов и их отношений, подзаконность деятельности, функционально-специализированный характер деятельности, участие граждан и их объединений в государственном управлении, осуществление властных полномочий профессиональным постоянно действующим аппаратом и его служащими.

Некоторые специалисты, как, например, профессор Ю.Н. Старилов, предлагают более развернутую систему принципов административного права, основанную на выделении двух категорий принципов: конституционных и организационно-функциональных, что, безусловно, продвигает теорию принципов административного права вперед на пути к формированию полноценного перечня принципов отрасли. Если конституционные (политико-юридические) обусловлены положениями Конституции РФ, которые конкретизируются в соответствующих законодательных актах, то организационно-функциональные принципы отражают механизмы построения и функционирования исполнительной власти и государственного управления, государственного аппарата и его звеньев, разделения управленческого труда, обеспечения эффективной административной деятельности в государственных органах. При этом Ю.Н. Старилов предполагает выделение также двух взаимосвязанных групп принципов в системе отрасли: общие принципы, присущие всему административному праву в целом, и институциональные принципы, характерные для того или иного института отрасли.

Под принципами отрасли права в теории понимается совокупность основополагающий идей, представлений, умозаключений, черт и характеристик отрасли, которые лежат в основе формирования ее норм, определяют вектор правового регулирования общественных отношений, составляющих ее предмет, порядок использования приемов и способов, составляющих ее метод, характер, степень и меру вмешательства отрасли права в регулируемые ею отношения.

Освещение принципов административного права позволит более четко представить себе, на основе каких постулатов законодатель и правоприменитель осуществляют создание и реализацию норм административного права, какие "аксиомы" заложены в их головах в качестве априорных положений, предполагаемых изначально и не требующих дополнительного подтверждения.

Теоретическое и, возможно, законодательное закрепление принципов административного права определит отправные моменты для организации и функционирования всей системы государственного управления, в том числе для формирования государственных органов, осуществления деятельности государственных служащих в рамках задач и функций, возложенных на эти органы, а также обусловит нормативно обусловленную направленность регулирования административно-правовых отношений правом, предопределит тенденции развития административного законодательства в целом.

Согласно определению Ю.Н. Старилова, "принципы административного права - это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности организации и формирования государственной власти в целом (а также исполнительной власти в особенности), определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных управленческих органов (полномочий государственных служащих), действующих в системе государственной власти, по осуществлению управленческих функций (в том числе и контрольно-надзорных полномочий".

Обычно принципы права подразделяются на общие принципы и принципы его институтов. Общие принципы административного права базируются на основных началах права, отражают его сущностные элементы, закономерности создания и развития механизма правового регулирования. Вместе с тем практически каждый административно-правовой институт (не говоря уже о подотраслях административного права) содержит собственные принципы (институциональные), которые характеризуют основные начала построения правовой системы на уровне конкретных административно-правовых отношений (например, принципы института аттестации государственных служащих, принципы государственной службы, принципы производства по делам об административных правонарушениях). Принципы отдельных административно-правовых институтов как особых нормативных систем, характеризующихся однородностью регулируемых отношений и специфическими особенностями проявления административно-правового метода регулирования, содержат в себе основные положения общих принципов административного права как правовой отрасли. Принципы институтов административного права в разной степени призваны конкретизировать, уточнять и развивать действие общих принципов административного права. Конкретное содержание институциональных принципов административного права "индивидуализировано спецификой управленческой среды, в которой и реализуется тот или иной комплекс правовых норм и правоприменительных актов".

Как бы многословно не определяли понятие принципов административного права, переоценить значение этого феномена трудно. Принципы современного административного права находят отражение во множестве нормативно-правовых источников. Основным из них закономерно является Конституция РФ. Хотя Основной закон Российской Федерации и не закрепляет понятия государственного управления, он, тем не менее, уделяет достаточно внимания вопросам функционирования исполнительной власти и общим принципам взаимоотношений государства и гражданина.

Однако, кроме Конституции РФ, принципы закрепляются в огромном числе нормативно-правовых актов, как правило, законодательного уровня. Это те принципы, на основе которых сформированы отдельные институты в структуре отрасли. Отдельные нормы посвящены принципам в таких законах, как: Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании валютном контроле", Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации", Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и т.д.

Принципы отдельных административно-правовых институтов, закрепленные в данных актах, не отражают всей совокупности принципов административного права и зачастую имеют исключительно прикладной характер по отношению к группе отношений, урегулированных нормами данного правового института, однако, все они вытекают из общих положений, определяемых как принципы отрасли.

Итак, в системе административного права выделяются такие положения, которые применимы ко всем отношениям, урегулированным нормами данной отрасли, и всегда учитываются в деятельности органов государственного управления при применении норм административного права. Охарактеризуем их, разделив на две группы.

А. Общие принципы административного права. Данная группа принципов не является в собственном смысле слова группой конституционных принципов, потому что не все из них нашли непосредственное отражение в Конституции РФ. Более того, перечень конституционных принципов был бы гораздо солиднее, поскольку каждое положение основного закона суть принцип правовой системы. Определяя нижеприведенные принципы как общие, мы имеем в виду то, что они распространяются свое действие на всю совокупность отношений, возникающих в сфере административного права.

Принцип законности. Это центральный принцип всей системы права Российской Федерации. Его сущность может быть определена, как "связанность администрации законом". Конституция РФ закрепляет, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Это подразумевает, в частности, и то, что все нормы административного права должны соответствовать положениям Основного закона страны. Кроме того, органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. То же относится и к международным договорам Российской Федерации, являющимся частью ее правовой системы.

Таким образом, в Конституции напрямую закреплен принцип, согласно которому субъекты государственного управления обязаны действовать четко в соответствии с законом. Так, нормотворчество Правительства РФ обусловлено принципом законности: Правительство РФ согласно ст. 115 Конституции РФ издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ.

Комментируя принцип законности, необходимо отметить следующее: помимо необходимости действовать в соответствии с законом данный принцип предполагает возложение на органы государственного управления, их должностных лиц обязанности инициативного отношения к нормам административного права. Действительно, если гражданин может и не знать о существовании какого-либо административно-правового института, его принципах и предписаниях, за исключением тех, которые возлагают на него конкретные обязательства, то управляющий субъект обязан подходить к каждому нормативно-правовому акту с точки зрения необходимости претворения в жизнь его положений.

Например, принятие федерального закона об основах государственной политики в конкретной области жизнедеятельности, предусматривающего, что отдельные нормы, связанные с реализацией политики, определяются Президентом РФ, Правительством РФ, федеральным органом исполнительной власти или органами государственной власти субъектов Российской Федерации, означает, что в соответствии с принципом законности соответствующие органы обязаны предпринять соответствующие действия, издать нормативно-правовые акты, организовать проведение определенных мероприятий и т.д.

Принцип федерализма. Данный принцип основан на федеративном государственном устройстве нашей страны, закрепленном ее Конституцией РФ. С принципом федерализма связаны сразу несколько обстоятельств, имеющих принципиальное значение для системы административного права.

Прежде всего, согласно ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Это решающим образом отражается на системе источников административного права. По предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и соответствующие им законы субъектов Федерации. При этом административные законы и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам и в случае противоречия не действуют.

Кроме того, на основе принципа федерализма организована система органов исполнительной власти. Ст. 77 Конституции РФ определяет, что по предметам ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные и региональные органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в России. Однако, помимо федеральных и региональных органов исполнительной власти, в России создаются территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, которые при определенных условиях взаимодействуют с органами исполнительной власти субъектов РФ.

Принцип приоритета личности. Этот принцип в теории именуется также принципом гуманизма. Согласно данному принципу вся деятельность органов государственного управления, которая, как мы говорили выше, освящена стремлением соблюсти публичный (общественный) интерес, опирается на положение о неприкосновенности личности и ее прав, свобод и законных интересов, установленных законом. В соответствии с этим принципом система административного права изобилует охранительными нормами, призванными оградить эти самые права и свободы от нарушения.

Являясь, по сути, отраслью права, предназначенной для ограничения произвола индивида по отношению к обществу, определения рамок частного поведения, оптимальных для обеспечения всеобщего благополучия, наделенной для этого громадным властным потенциалом, административное право серьезно ограничено в своих управленческих возможностях указанным конституционным принципом. Этот принцип должен быть положен в основу принятия всякого подзаконного нормативно-правового или индивидуального распорядительного акта, совершения любого властно окрашенного действия субъектом государственного управления.

Приоритет личности установлен в ст. 2 Конституции РФ, где указано, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Их признание, соблюдение и защита - обязанность государства. Ст. 55 Конституции РФ дополняет принцип указанием на то, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Кроме того, ст. 56 определены те права и свободы личности, которые не подлежат ограничению ни при каких условиях (право на жизнь, достоинство личности, неприкосновенность частной жизни и другие).

Приоритет интересов личности дополняется постулатом о равенстве граждан перед законом и судом. Этот постулат находит свое выражение в том, что все люди, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств, имеют равный правовой статус по отношению к предписаниям закона. В деятельности органов государственного управления этот постулат проявляется в невозможности оказания предпочтения тем или иным лицам по вышеперечисленным признакам, зависящим от особенностей личности лица, вступившего в урегулированные правом отношения с государством в лице его должностных лиц. Равно недопустимо принимать во внимание указанные признаки при принятии административных решений (например, о предоставлении гражданства, о первостепенности оказания помощи и т.д.).

Принцип ответственности. Указанный принцип является краеугольным камнем, на который опирается все здание административно-правовых предписаний. Поскольку управление - это всегда немного насилие над личностью, ее свободой делать то, что хочется и когда хочется, постольку административно-правовые нормы, как никакие другие, нуждаются в подкреплении реально действующими санкциями, т.е. возможностью государственного принуждения. В структуре отрасли существует специальный институт административной ответственности. Следует обратить внимание на то, что ответственность предусматривается не только за нарушение предписаний норм административного права со стороны граждан и юридических лиц, но и со стороны властных субъектов управления.

Принцип гласности предусматривает открытость для всеобщего сведения аспектов государственно-управленческой деятельности. Прежде всего, законы и все прочие нормативно-правовые акты подлежат официальному опубликованию. Следовательно, любые нормативно-правовые акты административного законодательства, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они официально не опубликованы. В административном праве также действует постулат, обеспечивающий открытость государственного управления, о праве граждан на участие в управлении делами государства и равном доступе к государственной службе.

Б. Функционально-управленческие принципы административного права более дробны, это частные принципы административного права, отражающие тот аспект отрасли, который связан с управленческими структурами и их деятельностью. Задача функционально-управленческих принципов состоит в обеспечении построения структуры государственного управления и обеспечении ее бесперебойного и эффективного функционирования.

Принцип контроля проявляется в подконтрольности и (или) поднадзорности деятельности государственного аппарата, государственных служащих, а также в обязательности применения контрольных процедур по отношению к управляемым субъектам.

Принцип разделения властей предполагает, что исполнительная власть отделена от законодательной и судебной и не имеет права вмешиваться в деятельность органов и представителей этих ветвей государственной власти. С другой стороны, исполнительная власть самостоятельна и защищена от вмешательства извне.

Принцип профессионализма и компетентности в государственном управлении заключается, прежде всего, в установлении специфических процедур допуска к осуществлении функций по государственному управлению, что связано с возможностью ущемления прав и законных интересов граждан и организаций при применений властных полномочий.

Принцип иерархичности системы управления обусловливает проявляющийся в сфере государственного управления эффект субординационности складывающихся властеотношений внутри системы управления и применительно к управляемым субъектам.

Принцип специализации государственного управления отражает подход к множественности регулируемых правом отношений, что предполагает создание специальных управляющих систем и введение особых административно-правовых режимов в каждой из сфер регулирования.

Таким образом, следует еще раз обратить внимание на то, что общие принципы административного права, распространяются на все административные действия и можно проследить их корни в более фундаментальных политических и конституционных принципах.