Реформа территориальной основы местного самоуправления является ключевым звеном переустройства местного самоуправления, от которого зависит реформирование компетенции муниципалитетов, их имущественной и финансовой основ.

Отличием Федерального закона №131-ФЗ является то, что он призван унифицировать территориальное устройство местного самоуправления, упразднив существующее многообразие моделей территориальной организации местного самоуправления в различных субъектах Российской Федерации.

Указанный федеральный закон устанавливает единые принципы территориальной организации местного самоуправления:

1. Универсальный принцип двухзвенности муниципального территориального устройства, согласно которому по общему правилу территория субъекта федерации должна быть разделена между поселениями, входящими в муниципальные районы, а исключением, должно стать наделение некоторых городских поселений статусом городского округа, не входящего в состав района.

2. Более частные принципы относительно состава и размеров территории поселений и муниципальных районов (учет численности населения при установлении границ сельских поселений, пешеходная и транспортная доступность и др.).

3. Процедурные принципы, устанавливающие правила установления, изменения границ и преобразования муниципальных образований.

Более одного года осуществляется реализация нового закона, и на данном этапе в основном реализовывались его положения о территориальном устройстве. Не случайно то, что практика выявила проблемы именно в данной сфере.

Общей проблемой явилась юридическая неопределенность некоторых принципов территориального устройства местного самоуправления (например, правило пешеходной и транспортной доступности), а также ряда используемых в новом законе юридических терминов (например, термин «поселок»). Это повлекло возникновение вопроса о том, являются ли данные принципы императивом для органов государственной власти субъектов Российской Федерации?

Указанная общая проблема неопределенности принципов проявила себя в более конкретных ситуациях.

В первую очередь вызывают вопрос нормы нового закона о составе городских поселений. Согласно ч. 1 ст.2 Федерального закона от 06.10.2004г. городское поселение – это город или поселок с прилегающей территорией. Между тем, в законодательстве многих субъектов Российской Федерации поселками называются не только городские, но и сельские населенные пункты.

В Тюменской области указанную проблему попытались решить путем внесения изменений в Закон Тюменской области «Об административно-территориальном устройстве Тюменской области» в котором были определены виды городских населенных пунктов, среди которых имеют место города, поселки городского типа - рабочие поселки, соответствующие достаточно высоким цензовым требованиям (не менее 15 тыс. жителей, из которых 85% работают в промышленности), а также курортные и дачные поселки. Все иные населенные пункты по остаточному принципу отнесены к числу сельских. В результате, по Закону Тюменской области «Об установлении границ муниципальных образований Тюменской области и наделении их статусом сельского муниципального района, городского округа и сельского поселения», принятому в первом чтении, вообще не предусматривается наличие городских поселений в составе муниципальных районов.

На наш взгляд, в указанной ситуации более корректным было бы не установление специальных требований к поселкам, претендующим на статус городского населенного пункта, а законодательное упорядочение перечня населенных пунктов с отнесением к числу поселков только городских населенных пунктов. По буквальному смыслу нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» поселком должен называться только городской населенный пункт.

Другой проблемой, связанной с составом городских поселений является реализация положений федерального закона №131-ФЗ о недопустимости одновременного вхождения в их состав города и поселка (п.5 ч.1 ст.11). Учитывая то, что федеральный закон не определяет признаков поселка, при буквальном толковании названных правовых норм, населенный пункт, отнесенный к числу поселков, должен быть исключен из состава городского поселения путем преобразования существующего муниципального образования. При этом, согласно ч.3 ст.84 Федерального закона №131-ФЗ. преобразование осуществляется в соответствии с требованиями его ст.13, то есть с учетом мнения населения, выраженного на голосовании. Указанное предписание переходных положений нового закона привело к возникновению внутреннего противоречия между материальными и процедурными принципами территориальной организации местного самоуправления - императивным правилом о составе территории городского поселения и допустимостью усмотрения населения при голосовании по вопросу преобразования муниципального образования. На практике при попытке реализовать указанные положения федерального закона население некоторых городских поселений Ямало-Ненецкого автономного округа, включающих в свой состав поселки, проголосовало против преобразования, сделав невозможным привести территориальную организацию в соответствие с нормами нового закона. Выход из указанной ситуации новый закон не предусматривает.

Возникает также вопрос относительно административных центров тех муниципальных районов, на территории которых находятся городские округа. Например, по указанному выше Закону Тюменской области, принятому в первом чтении, административным центром Тюменского муниципального района утверждается г. Тюмень, который согласно этому же закону наделяется статусом городского округа.

Бесспорно, что целесообразнее всего сохранить за г. Тюмень фактический статус центра Тюменского района. Однако, согласно Федеральному закону от №131-ФЗ городской округ не входит в состав муниципального района, то есть юридически территория городского округа не является частью территории муниципального района. Поэтому закрепление за городским округом статуса административного центра муниципального района предполагает размещение административного центра муниципального образования на территории другого муниципального образования.

Очевидно, что в данном случае слепое следование принципам территориальной организации нового федерального закона повлечет необоснованные затраты и неудобства для жителей района. Приведенная ситуация свойственна всем субъектам Российской Федерации, однако почему-то не учтена Федеральным законом.

Вызывает вопросы и реализация норм нового закона о наделении муниципальных образований статусом городского округа.

Упомянутый Закон Тюменской области, принятый в первом чтении, содержит норму о наделении муниципального образования Заводоуковский район статусом городского округа. Между тем, городской округ – это городское поселение с особым статусом и наделение статусом городского округа муниципального образования – района, на наш взгляд не соответствует совокупности новых принципов территориальной организации местного самоуправления, хотя нужно признать, что прямого запрета наделять районы статусом городского округа закон не содержит. Во-первых, нарушается названный выше принцип «двухзвенности» территориальной организации местного самоуправления (п.п.1, 2 ч.1 ст.11 Федерального закона №131-ФЗ.) Распространение указанной практики может привести к массовому игнорированию законодательными органами субъектов Российской Федерации принципа «двухзвенности» территориальной организации местного самоуправления. Во-вторых, наделение района статусом городского округа не согласуется с нормами переходных положений Федерального закона №131-ФЗ. В частности, п.1 ч.1 ст.85 нового закона гласит, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделяют статусом городского, сельского поселения, городского округа соответствующие муниципальные образования. По смыслу ч.3 ст.84 данного федерального закона соответствующими для наделения статусом городского округа являются муниципальные образования – городские поселения.

Указанное несоответствие можно было бы попытаться нивелировать формулировкой о наделении статусом городского округа не района в целом, а город Заводоуковск с сельскими населенными пунктами, ныне входящими в состав Заводоуковского района. Однако этому мешает упомянутая ч.3 ст.84 Федерального закона №131-ФЗ согласно которой на момент перехода к новой территориальной организации местного самоуправления упоминаются только два варианта создания городского округа:

а) наделение статусом городского округа городского населенного пункта (тогда все сельские населенные пункты в составе района не войдут в состав округа);

б) наделение статусом городского округа городского поселения (этот вариант неосуществим, поскольку г. Заводоуковск не является поселением, а входит в состав муниципального образования Заводоуковский район).

Как вариант выхода из указанной ситуации могло быть создание городского поселения с входящими в его состав населенными пунктами (это допускается в связи с отсутствием требований к размерам территории городского поселения), а затем, наделении его статусом городского округа.

Названные выше проблемы перехода к новой территориальной организации местного самоуправления говорят о том, что Федеральный закон №131-ФЗ не учитывает всего многообразия возможных жизненных ситуаций, связанных с определением территорий муниципальных образований и их юридического статуса. В связи с этим, полагаем необходимым внести коррективы, связанные с уточнением того, какие принципы территориальной организации являются императивными, а какие – могут применяться по усмотрению региональных законодателей. Кроме того, следует устранить названные выше противоречия в системе норм нового закона о территориальной организации местного самоуправления. Предпочтительна также унификация понятий и терминов, используемых в нормах о территориальной организации местного самоуправления, ибо без создания в законодательстве единого понятийного аппарата невозможно построить единую для всех субъектов Российской Федерации территориальную основу местного самоуправления[63].

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 года говорится, что «фундаментально значимым для нашего общества стало введение института местного самоуправления и укрепление федеративных начал государства»[64].

С принятием Федерального закона № 131-ФЗ начата реформа местного самоуправления, целью которой было существенное улучшение качества оказания услуг органами публичной власти населению через следующие механизмы: обеспечение четкого разграничения полномочий и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления, создание баланса власти внутри регионов, прекращение практики «нефинансируемых мандатов», осуществление конституционного права граждан на местное самоуправление.

Концепция реформы предусматривала создание модели местного самоуправления, базирующейся на принципах, во-первых, максимального приближения местной власти к населению, во-вторых, наделения ее необходимыми полномочиями и ресурсами для самостоятельного решения вопросов местного значения. В этой связи базовым уровнем местного самоуправления должен был стать поселенческий уровень. Для координации деятельности поселений предусматривалось создание районного уровня власти, также включенного в систему местного самоуправления. В целом в результате реформы должен быть реализован принцип «поселение для населения, район для поселения».

Концепция реформы воплощена в Федеральном законе № 131-ФЗ в котором:

· сформирована двухуровневая модель местного самоуправления с поселенческим уровнем, наиболее приближенным к населению;

· разграничены вопросы ведения и бюджетных поступлений между разными уровнями власти;

· установлены правила передачи органам местного самоуправления государственных полномочий;

· созданы механизмы более полного включения населения в принятие решений на местном уровне;

· впервые законом урегулированы разные формы межмуниципального сотрудничества. В том числе предусмотрено создание в субъектах Российской Федерации советов муниципальных образований, позднее образовавших Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Объединенный конгресс муниципальных образований, ОКМО).

За время, прошедшее после принятия Федерального закона № 131-ФЗ, на федеральном, региональном и местном уровнях в большей части сформирована необходимая нормативная правовая база, создаются условия для поступательного развития экономики и социальной сферы в муниципальных образованиях.

Большая часть функций в сфере социально-экономического развития передана на региональный и местный уровень, определены единые принципы функционирования системы местного самоуправления. В связи с этим можно констатировать, что переходный период создания институтов, необходимых для организации местного самоуправления, в целом завершен.

Вместе с тем, Президент Российской Федерации, напомнив в своем послании о завершении переходного периода, установленного для введения в действие всех положений Федерального закона № 131-ФЗ, указал на то, что совершенствование этого Федерального закона будет продолжено.

Действительно, практика реализации базового для местного самоуправления Федерального закона выявила ряд правовых и других проблем, требующих дальнейшего совершенствования федерального, регионального законодательства и иных решений.

I. В сфере разграничения вопросов ведения между органами государственной и муниципальной власти.

1) Основной проблемой регулирования перечня вопросов местного значения остается нечеткое формулирование этих вопросов.

Так, например, к вопросам местного значения и муниципального района, и поселения отнесено обеспечение условий для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта. Учитывая, что территорию муниципального района образуют, в том числе, территории входящих в их состав поселений, указанный вопрос на практике может привести к дублированию полномочий и смешению компетенции органов местного самоуправления поселения и муниципального района в указанной сфере. Как следствие – не конструктивное решение этого вопроса, а возникающее противостояние. При этом многие субъекты Российской Федерации поощряют районы и гордятся тем, что они работают только через районы.

Предусмотренное как вопрос местного значения содействие в развитии сельскохозяйственного производства дублирует полномочие субъектов Российской Федерации в сфере поддержки сельскохозяйственного производства, установленное Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[65].

По-прежнему остается не урегулированным вопрос об охране общественного порядка как вопрос местного значения. Нуждаются в уточнении и другие вопросы местного значения.

2) Остается нечетким механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, включая механизм передачи соответствующих ресурсов.

В частности, к проблемам можно отнести:

· несвоевременное перечисление из федерального бюджета субвенций на исполнение органами местного самоуправления федеральных полномочий, например, первичного воинского учета в муниципальных образованиях;

· неучастие поселений, обладающих необходимым потенциалом, в исполнении государственных полномочий (например, функции социальной защиты в крупных городах);

· отсутствие модельных методик (рекомендаций) для регионов по определению затрат и расчета субвенций на реализацию государственных полномочий.

4) Достаточно большой круг вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, органы местного самоуправления решают в силу прямого указания в отраслевых законах:

· учет нуждающихся в улучшении жилищных условий;

· согласование переустройства и перепланировок жилых помещений;

· финансирование органов внутренних дел;

· регистрация граждан по месту жительства;

· снос аварийных многоквартирных жилых домов в случае непринятия соответствующих решений собственниками;

· формирование участков под многоквартирными жилыми домами; постановка на учет бесхозяйных объектов и многие другие.

Поскольку данные вопросы не отнесены к вопросам местного значения и не обозначены как переданные государственные полномочия, существует проблема как источников финансирования их решения, так и порядка исполнения.

5) Нерешенной проблемой остается также и то, что, наделяя органы местного самоуправления соответствующей обязанностью, федеральный законодатель не всегда учитывает распределение вопросов местного значения между различными типами муниципальных образований.

Ярким примером этому может служить наделение органов местного самоуправления муниципальных районов полномочиями по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, при сохранении всех градостроительных полномочий за органами местного самоуправления поселений. В результате для задействованных в процессе застройки поселений субъектов как минимум увеличилось число «разрешающих инстанций» на фоне принимаемых антикоррупционных мер.

6) Нередко при установлении обязанностей органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, государство не наделяет их необходимыми полномочиями.

Например, устанавливая земельный налог, местное самоуправление фактически лишено полномочий по его администрированию, так как они полностью принадлежат налоговым органам и другим государственным органам (в частности, в сфере установления кадастровой стоимости участков). То же касается вопросов охраны окружающей среды, где у местного самоуправления имеются лишь обязанности, но нет никаких контрольных полномочий, и ряда других вопросов.

Организационно-территориальные проблемы.

Во многих случаях вновь образованные поселения не решают вопросы местного значения, передавая свои полномочия муниципальным районам по соглашениям. Возможность заключения соглашений между районами и поселениями предусмотрена Федеральным законом № 131-ФЗ, но передать по такому соглашению можно исполнение только некоторых полномочий, а не вопросов местного значения. Однако повсеместное распространение получила практика передачи поселениями вопросов местного значения либо практически всех своих полномочий, что сводит на нет саму идею муниципальной реформы – решать большинство вопросов жизнеобеспечения на поселенческом уровне.

По данным Минрегиона[66] 17758 поселений (82,2%) в Российской Федерации заключили соответствующие соглашения с муниципальными районами. Это перераспределение носит «односторонний» характер в пользу муниципального района и на практике означает фактически формирование одноуровневой модели местного самоуправления.

Вновь созданная система публичной власти не совпала с постсоветскими реалиями размещения бизнеса, включая реорганизованные сельскохозяйственные предприятия, многие из которых либо исчезли, либо были существенно преобразованы. Границы муниципальных образований, которые установлены субъектами Российской Федерации фактически по границам административно-территориального деления, существующего с советских времен, не учитывают указанные выше реалии, существенные изменения в распределении экономического потенциала, людских ресурсов и другие изменения в организации жизнедеятельности на территориях. Отсутствует синхронность в реализации муниципальной реформы и других основополагающих реформ, в том числе аграрной. Поэтому вновь созданные сельские поселения оказались лишенными кадров и самостоятельных источников финансирования и, как следствие, в большинстве своем неэффективными.

В разных регионах эта проблема решается по-разному. Например, в Ярославской и Тульской областях через референдумы идет процесс укрупнения муниципальных образований. В Свердловской области с самого начала реформы создали городские округа с центром в виде крупного городского или сельского населенного пункта. Тюменская область идет по пути постоянного увеличения доходов местных бюджетов через программное финансирование с целью достижения конкретных результатов на конкретной территории муниципалитета. В Новосибирской области, Хабаровском крае, Красноярском крае развивается межмуниципальное сотрудничество, создаются межмуниципальные хозяйствующие субъекты. В Ульяновской, Калужской, Тверской областях – через обучение кадров, активную работу советов муниципальных образований, рациональное распределение ресурсов по каждому муниципалитету. В Ивановской области – через организационные меры путем формирования представительных органов местного самоуправления в муниципальных районах путем делегирования депутатов и глав входящих в этот район поселений, а также найма по конкурсу управляющего для всего района, который будет осуществлять межмуниципальные функции для поселений.

Вместе с тем, как показала практика, выполнение Федерального Закона №131-ФЗ сопряжено с рядом существенных проблем, с которыми столкнулись органы местного самоуправления.

Зачастую органы местного самоуправления поселений, осознавая невозможность решения непосредственно своих вопросов местного значения, заключают соглашение с органами местного самоуправления муниципальных районов. И при этом передаются, надо сказать, не только отдельные полномочия по решению какого-то отдельного вопроса местного значения, но даже и сами вопросы местного значения. Это также свидетельствует о том, что перечни вопросов местного значения должны быть подвергнуты некой ревизии.

Количество муниципальных образований в Сибири выросло в разы. Увеличилось число депутатов и должностных лиц местного самоуправления. При этом вновь вступившие в должность лица не имеют необходимых знаний, опыта, квалификации для выполнения своих должностных обязанностей.

Следует признать, что механизм делегирования полномочий между двумя уровнями муниципальных образований требует дальнейшей законодательной регламентации и детализации. Самое близкое к людям поселенческое звено местного самоуправления должно получить дополнительные гарантии и поддержку.

В Российской Федерации построена современная унифицированная модель территориальной организации местного самоуправления с разными видами муниципальных образований, которая реализуется в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, а также в городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Проведено разграничение полномочий Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления – с одновременной передачей большей части функций в сфере социально-экономического развития на региональный и местный уровень, определены финансовая и материальная основа местного самоуправления, а также единые принципы его функционирования, упорядочено территориальное и бюджетное устройство.

Вместе с тем, практика реализации Федерального закона №131-ФЗ выявила ряд правовых и других проблем, требующих дальнейшего совершенствования федерального законодательства и иных решений.

Понятия «система публичной власти» и «система политической власти» являются частично совпадающими. Их взаимное пересечение определяется интегральной публично-политической властью национального и международного уровней, а различия характеризуют, во-первых, локальные публично-территориальные системы (являются неполитическими публичными формами власти), а во-вторых, внутриорганизационные отношения политических объединений (относятся к непубличным организационно-политическим властным явлениям).

Сфера совпадения публичной и политической власти (общий объект воздействия и содержание отношений) определяется в предметах ведения государственной власти как особом виде общественной власти, который имеет специфические признаки. Своего рода антиномией этому подходу является концепция разделения политической и государственной власти.

Например, по мнению Ю.А. Дмитриева, сферой действия первой является гражданское общества, а второй – «собственно государство и его органы»[67].

Принимая во внимание эту довольно распространенную точку зрения, отметим, что в ней отражаются сущностные аспекты относительно новой конституционно-правовой категории «гражданское общество». В указанном смысле подобный подход имеет определенные перспективы развития.

Трудность же состоит в том, что в данном случае должен меняться весь категориальный аппарат публично-политической сферы жизни, традиционно используемый в науке конституционного права. Известно, что в теории государства государственная власть рассматривается как особое политическое (публичное) явление. Это определяет и соответствующее содержательное наполнение государственно-правовых понятий. Так, государство как правовой институт имеет публично-политическую природу. Поэтому государство должно исследоваться в системе явлений этого ряда и в то же время следует идентифицировать особые свойства государственной власти.

Государственная власть как определенный вид публичной (политической) власти характеризуется интегральным множеством связей и взаимодействий государства, государственно-территориальных и иных институционно-территориальных образований, их органов, народов, граждан, объединений граждан и др., осуществляемых по поводу макро-, мегаполитической стабильности в конкретном обществе и в мире в целом.

Отличительным признаком государства, определяющим природу одного из основных элементов его властного субстрата, является, как известно, суверенное право и способность к применению легального принуждения. Оно реализуется легитимными государственно-властными институтами, специальными средствами в установленных формах и процедурах[68].

Таким образом, соотношение между территориальной организацией местного самоуправления и территориальными основами местного самоуправления состоит в следующем. Понятие территориальной организации местного самоуправления является более узким и используется для обозначения сложившейся системы муниципальных образований и существующих между ними взаимосвязей, а содержание понятия территориальные основы местного самоуправления включает в себя не только территориальную организацию местного самоуправления, но и существующие правила ее определения.

Все институты местного самоуправления тесно взаимосвязаны. Территориальные основы местного самоуправления, во многом, будучи обусловленными потребностью оптимального осуществления полномочий на определенной территории в зависимости от характера этих полномочий (компетенционные основы местного самоуправления), в свою очередь повлияли на дальнейшее развитие компетенционных основ, а также правовых, организационных и финансово-экономических основ местного самоуправления.

Территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.

Процесс территориальных изменений затронул не только существующие муниципальные образования, но и сказался на сложившейся системе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с федеральными территориальными органами исполнительной власти. И, самое главное, реформа территориальной организации местной власти прямо или косвенно затронуло все население. Поэтому Федеральным законом №131-ФЗ предусмотрены гарантии участия населения в этом процессе. Основной из таких гарантий, которая является прямым следствием конституционных положений, является недопустимость изменения границ и территорий существующих муниципальных образований, изменение их статуса без согласия населения.

Законом предусматривается, что с инициативой об изменении границ могут выступить как население, так и органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральные органы власти. Однако в переходный период основным субъектом выдвижения инициативы об изменении границ и преобразовании муниципальных образований выступят органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому необходимо обеспечить открытость принятия решений по вопросам установления и изменения границ, территорий и статуса муниципальных образований.

Более того, необходимо разъяснять выдвигаемые инициативы, доводить до сведения граждан возможные последствия для населения тех мер, которые предлагаются. Поскольку институт голосования по вопросу изменения границ и преобразования муниципальных образований применяется впервые в федеральном законодательстве, а этапы его проведения по времени и основным процедурам соответствуют аналогичным условиям при проведении местного референдума, необходимо будет широко разъяснить избирателям отличие этого института от института референдума.

Итак, понятие «муниципальное образование» постепенно трансформируется из прикладного регулярно применяемого понятия в обобщающую видовую категорию. Оно фактически перестает использоваться, так как большее значение в правовом регулировании и в практической деятельности приобретают новые, более узкие, но и более конкретизированные с точки зрения взаимосвязи с другими институтами местного самоуправления понятия - «поселение», «городской округ», «муниципальный район».

По результатам исследования типов муниципальных образований выявлены конкретные критерии экономического и инфраструктурного характера, которые могут стать основанием для практики определения типов конкретных муниципальных образований и, соответственно, круга решаемых ими вопросов местного значения. Такими критериями являются: отнесение центрального населенного пункта к населенным пунктам того или иного значения (подчинения), наличие экономического потенциала; уровень финансовой достаточности; обладание необходимой для решения вопросов местного значения (но не осуществления отдельных государственных полномочий) инфраструктурой. В связи с этим в законодательстве или методических документах должен быть закреплен механизм наделения муниципального образования статусом городского округа или городского поселения, базирующийся на оценке формализованных критериев, влияющих на решение вопросов местного значения, относящихся к компетенции соответствующих типов муниципальных образований.

Предлагается дифференцировать вопросы местного значения двух разных типов муниципальных образований - городских и сельских поселений как обладающих принципиально разной инфраструктурой и, соответственно, изменить, прежде всего, в части сельских поселений, соотношение вопросов местного значения между поселением и районом.

Необходимо закрепить такие вопросы местного значения как организация транспортного обслуживания населения в границах поселения и организация использования и охраны городских лесов лишь за городскими поселениями, а также конкретизировать и дополнительно разграничить такие вопросы местного значения как организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения.

Результаты проводимой муниципальной реформы, особенно в части в части реализации новых принципов территориальной организации местного самоуправления во многом зависят от правильного понимания соотношения административно-территориального и муниципально-территориального устройства субъектов РФ. В этой связи важно подчеркнуть, что административно-территориальное устройство субъектов РФ первично по отношению к территориальной организации местного самоуправления, поскольку именно в соответствии с административным устройством территории субъекта РФ организуется деятельность не только органов государственной власти этого субъекта, но и федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления.

Обобщая изложенное, следует еще раз отметить, что обозначенные проблемы во многом обусловлены отсутствием единого правового регулирования административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. Реализация новых принципов территориальной организации местного самоуправления, которые установлены на федеральном уровне и едины для всей страны, уже сегодня требует корректировки и унификации законодательства многих субъектов Российской Федерации об административно-территориальном устройстве. В перспективе же целесообразно на федеральном уровне принять закон «Об общих принципах административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации» и определить в нем единые для всех субъектов РФ понятия «административно-территориальное устройство», «административно - территориальная единица», «населенный пункт», установить виды и категории населенных пунктов, виды административно-территориальных единиц, общие принципы их образования, реорганизации и упразднения. Это будет способствовать укреплению государства и повышению эффективности работы органов публичной власти.

Таким образом, административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации и территориальная организация местного самоуправления последовательно отделяются друг от друга как два самостоятельных правовых института. В связи с этим появляется задача более четко выразить в законодательстве цели административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации как территориальной основы осуществления полномочий органов государственной власти, в том числе с их отраслевой и функциональной разбивкой.

Проблемы перехода к новой территориальной организации местного самоуправления говорят о том, что Федеральный закон №131-ФЗ не учитывает всего многообразия возможных жизненных ситуаций, связанных с определением территорий муниципальных образований и их юридического статуса. В связи с этим, полагаем необходимым внести коррективы, связанные с уточнением того, какие принципы территориальной организации являются императивными, а какие – могут применяться по усмотрению региональных законодателей. Кроме того, следует устранить названные выше противоречия в системе норм нового закона о территориальной организации местного самоуправления. Предпочтительна также унификация понятий и терминов, используемых в нормах о территориальной организации местного самоуправления, ибо без создания в законодательстве единого понятийного аппарата невозможно построить единую для всех субъектов Российской Федерации территориальную основу местного самоуправления.