ГЛАВА 1 ПОНЯТИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ИХ МЕСТО В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПАРВЛЕНИЯ

Поможем в ✍️ написании учебной работы

Имя

Поможем с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой

Нажимая кнопку "Продолжить", я принимаю политику конфиденциальности

СОДЕРЖАНИЕ

Список принятых сокращений

Введение

Глава 1. Понятие территориальных основ местного самоуправления и их место в системе органов местного самоуправления

1.1 Понятие территориальных основ в системе местного самоуправления

1.2 Исторический опыт реформирования территориальной организации на местах

1.3 Вопросы реформирования территориальной организации местного самоуправления

Глава 2. Реформирование территориальной организации местного самоуправления: проблемы и пути решения

2.1 Влияние реформирования территориальной организации местного самоуправления на обеспечение целостности и эффективности решения задач местного самоуправления. Типологизация муниципальных образований

2.2 Влияние реформы территориальной организации местного самоуправления на компетенционную основу местного самоуправления, в том числе вопросы местного значения

2.3 Соотношение административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления

2.4 Проблемы реализации новых принципов территориальной организации в Тюменской области

Заключение

Список используемы источников и литературы

СПИСОК ПРИНЯТЫХ СОКРАЩЕНИЙ

РФ - Российская Федерация

ФЗ - Федеральный закон

Федеральный закон № 131-ФЗ - Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Анализу местного самоуправления как правового института посвящено значительное число вышедших в последние годы научных работ. Однако их авторы обычно рассматривают вопросы организационных, правовых, финансово-экономических основ местного самоуправления и крайне редко затрагивают проблемы, связанные с территориальными основами местного самоуправления. Вместе с тем, недостатки территориальной организации местного самоуправления нередко являются препятствием для целостного и эффективного решения задач местного самоуправления, комплексной реализации государственной политики.

Помимо возможности найти решения указанных проблем, особую актуальность изучению территориальных основ местного самоуправления придает принятый Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[1] (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ), в соответствии с которым было осуществлено их реформирование. Результатом этой реформы стала унификация территориальной организации местного самоуправления, увеличение более чем вдвое количества муниципальных образований, разделение их на типы, определяющие различный статус муниципальных образований, а также детализация процедур участия населения в определении территориальной организации местного самоуправления. Анализ предпосылок принятия указанного Федерального закона и проблем его реализации необходим не только для идентификации проводимого реформирования в качестве процесса, результатом которого может стать решение обозначенных глобальных проблем, но и для определения предложений, позволяющих преодолеть сложности, возникающие в ходе реформы, а также для осуществления дальнейшего совершенствования территориальных основ местного самоуправления. Решение этих задач требует комплексного, научного подхода к изучению проблем систематизации и переработки соответствующего понятийного аппарата, типологизации муниципальных образований, определения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, практики реализации законодательства, а также к изучению имеющегося опыта реформирования территориальной организации местного управления и самоуправления.

К сожалению, не достаточно хорошо изучены, а потому в должной мере не учитываются при осуществлении правового регулирования, взаимосвязи и взаимозависимости, существующие между территориальными и иными основами местного самоуправления. Кроме того, правовая теория часто не содержит четких ответов на проблемные вопросы территориальной организации местного самоуправления, которые ставит практика. Опыт реформирования территориальной организации местного самоуправления, осуществляемого в субъектах Российской Федерации, в недостаточной мере обобщен и систематизирован на теоретическом уровне. В этих условиях крайне необходимы научные исследования, во-первых, позволяющие определить влияние территориальных основ местного самоуправления на иные институты местного самоуправления, во-вторых, обеспечивающие поиск и решение существующих теоретических проблем территориальной организации местного самоуправления, влияющих на эффективность осуществления ее правового регулирования (в частности исследование понятийного аппарата, используемого при характеристике территориальной организации местного самоуправления, правового статуса муниципальных образований, проблем их отнесения к тем или иным типам), в-третьих, обобщающие ранее сложившийся опыт реформирования территориальной организации местного самоуправления, а также содержащие анализ существующих и прогнозы возникновения новых проблем реализации реформы территориальной организации местного самоуправления, в-четвертых, предлагающие варианты решения таких проблем. Указанные обстоятельства предопределили выбор темы настоящего исследования.

Степень научной разработанности темы. Теоретико-методологические подходы к формированию территориальных основ местного самоуправления заложили в своих трудах С.А. Авакьян, Г.В. Атаманчук, Г.В. Барабашев, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, И.И. Овчинников, Н.В. Постовой, Б.А. Страшун, В.И. Фадеев, В.Е. Чиркин, К.Ф. Шеремет и другие правоведы. Работы отечественных ученых не только раскрыли теоретические аспекты института местного самоуправления, но и во многом определили содержание соответствующих норм Конституции Российской Федерации и российского законодательства. В последние годы проблемы территориальной организации местного самоуправления нашли свое отражение в научных работах А.С. Автономова, Р.В. Бабуна, В.А. Горожанина, Д.Г. Жаромских, А.А. Замотаева, Л.Е. Лаптевой, В.Н. Лексина, Э. Маркварта, А.М. Медведева, В.И. Михайлова, Л.А. Ревенко, О.Л. Савранской, А.А. Саломаткина, А.А. Сергеева, М.С. Семеновой, В.А. Сивицкого, А.В. Томилова, В.Н. Фалькова, А.Н. Швецова, А.Н. Широкова и др.

Однако быстрое развитие законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, в особенности в современной ситуации его реформирования, приводит к некоторому отставанию правовой теории. Коренное изменение территориальных основ местного самоуправления в России делает необходимым пересмотр отдельных взглядов. Интерес к проблемам, анализируемым в выпускной квалификационной работе, в значительной степени продиктован недостаточной, с точки зрения практики, научной разработанностью этих вопросов, а также необходимостью решения проблем, возникших в ходе реализации реформы территориальной организации местного самоуправления. Предмет, цели и задачи исследования. Предметом исследования являются теоретико-правовые основы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации. В частности, в выпускной квалификационной работе проводится анализ взаимосвязей и взаимозависимостей территориальных основ с иными институтами местного самоуправления, исследуется сущность и развитие понятий, характеризующих объективированные формы территориальной организации муниципальной власти, обобщается отечественный исторический опыт реформирования территориальной организации власти на местах, исследуются проблемы развития и реализации российского законодательства, регулирующего территориальные основы местного самоуправления.

Целью выпускной квалификационной работы является определение тенденций развития территориальных основ местного самоуправления и анализ их влияния на развитие отдельных правовых институтов, выявление возникающих теоретических и практических проблем, а также выработка предложений по их решению. Для выполнения поставленной цели, при подготовке выпускной квалификационной работе необходимо решение следующих задач:

- проанализировать место территориальных основ в системе основ местного самоуправления, а также выявить теоретико-правовые и методологические проблемы, связанные с пониманием сущности территориальной организации местного самоуправления;

- установить взаимосвязи и взаимозависимости территориальных основ местного самоуправления с важнейшими муниципально-правовыми институтами;

- исследовать сущность и правовую природу понятий, характеризующих территориальную организацию муниципальной власти и установить закономерности их развития;

- исследовать исторический опыт территориальной организации местного управления и самоуправления в России и соотнести его с осуществляемым реформированием территориальной организации местного самоуправления;

- определить возможности влияния реформирования территориальной организации местного самоуправления на обеспечение целостного и эффективного решения задач местного самоуправления; выявить, проанализировать и усовершенствовать типологизацию муниципальных образований и разработать предложения по оптимизации отнесения муниципальных образований к тому или иному типу;

- проанализировать влияние реформы территориальной организации местного самоуправления на компетенционную основу местного самоуправления, в том числе на дифференциацию вопросов местного значения и на оптимизацию передачи муниципальным образованиям отдельных государственных полномочий, выработать предложения по этим вопросам;

- определить соотношение административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления, их влияние друг на друга и на комплексную реализацию государственной политики;

- проанализировать проблемы реализации правовых норм Федерального закона № 131-ФЗ, регулирующих территориальную организацию местного самоуправления, выявить закономерности их возникновения, а также исследовать возможные способы их разрешения;

- предложить практические рекомендации по устранению проблем реализации законодательства, регулирующего территориальную организацию местного самоуправления.

Теоретическую базу исследования составляют труды отечественных ученых, исследовавших проблемы территориальной организации местного управления и самоуправления.

В качестве объекта в выпускной квалификационной работе выступают совокупность правоотношений, складывающихся в процессе реализации общих принципов организации местного самоуправления в сфере правового регулирования реформирования его территориальных основ.

Предметом выпускной квалификационной работы являются нормативно-правовые акты, регулирующие местное самоуправление в Российской Федерации, в частности, процессы реформирования территориальных основ местного самоуправления в современный период.

Методологической основой исследования является совокупность научных способов, позволяющих осуществить всесторонний анализ и сделать выводы по предмету исследования. В частности, использованы исторический, логический, системно-структурный методы, а также метод сравнительного правоведения и классификации.

Научная новизна исследования заключается в том, что в нем впервые комплексно проанализирован ряд важных теоретических аспектов института территориальных основ местного самоуправления в Российской Федерации. Предпринята попытка определить влияние территориальных основ местного самоуправления на процесс правового регулирования местного самоуправления, проанализированы проблемы, связанные с реформированием территориальной организации местного самоуправления.

В выпускной квалификационной работе излагается видение путей решения имеющихся проблем, отмечаются типичные ошибки, встречающиеся как в правовых актах, регулирующих территориальную организацию местного самоуправления, так и в правоприменительной деятельности. В исследовании предложен ряд конкретных правовых решений анализируемых проблем.

Вопросы реформирования территориальной организации местного самоуправления

Наиболее сложные проблемы, требующие принятия неотложных решений, возникают в ходе территориальной реформы местного самоуправления. Это особенно касается субъектов РФ, в которых муниципальные образования существуют только на уровне крупных городов и административных районов. Как правило, в этих субъектах РФ на сельских территориях (волости, сельсоветы, сельские округа), в поселках и городах районного значения имеются территориальные администрации, которые являются структурными подразделениями районных администраций. Именно здесь должны возникнуть новые поселенческие муниципальные образования[23].

На ход реформы накладывается тенденция осуществить ее с минимальным изменением границ, сложившихся административных и хозяйственных связей. Однако это палка о двух концах. С одной стороны, всякий переход населенного пункта из одной муниципальной территории в другую вызывает массу житейских проблем: изменение адреса, переоформление прав собственности на недвижимость, прикрепление к территориальному органу пенсионного фонда и т.д. и неизбежно влечет за собой неприятие части населения. С другой стороны, сложившееся в советский период административно-территориальное устройство субъектов РФ во многих случаях является экономически нецелесообразным, неудобным для населения и препятствующим осуществлению его права на местное самоуправление, а трудности перехода являются все же сугубо временными и преходящими[24].

В ходе территориальной реформы местного самоуправления возникли следующие проблемы[25]

1) Выбор альтернативы для города (кроме крупных городов), являющегося на сегодня муниципальным образованием: городской округ или городское поселение. Положения Федерального закона № 131-ФЗ, связанные с порядком наделения городского поселения статусом городского округа или лишения такого статуса, содержат в себе противоречие. С одной стороны, в ч.3 ст. 84 сказано, что городские поселения, являющиеся на день вступления закона в силу муниципальными образованиями, являются городскими округами (по умолчанию). В ч.7 ст. 13 сказано, что лишение городского поселения, являющегося на сегодня муниципальным образованием, статуса городского округа возможно только с согласия населения, выявленного путем голосования, и не допускается при отсутствии согласия на такое изменение. То есть вроде бы введены механизмы защиты городов от лишения их статуса городского округа и перевода в разряд поселений. Однако с другой стороны, в ч.2 ст. 11 указано, что наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии в качестве одного из условий «сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) закрепленных за ними вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий». Закон ничего не говорит о том, как поступать в случае, если такие условия отсутствуют. Между тем, прилегающие к городу сельские территории, как правило, не имеют своей развитой инфраструктуры и опираются на инфраструктуру города. И это может служить поводом для инициирования субъектами РФ процесса массового перевода городов в статус поселений. Крайнюю позицию в данном вопросе заняло руководство Ставропольского края, которое вознамерилось перевести в статус городских поселений все города края, включая даже его столицу – г. Ставрополь. Конечно, допустить этого нельзя, хотя формальная зацепка за ч. 2 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ у краевой власти вроде бы имеется. В то же время, малому и среднему городу, являющемуся административным центром района, во многих случаях более целесообразно иметь статус городского поселения, чем городского округа. Это создает возможности объединения в рамках муниципального района оказания услуг жителям и города и окружающей территории в таких жизненно важных сферах, как образование, здравоохранение, охрана общественного порядка, иметь в этих сферах единые органы муниципального управления. А чисто городские проблемы остаются за городской властью. Однако соответствующее решение должно быть решением самих жителей, как это и предусматривает закон.

2) Закон исключает возможность существования муниципальных образований типа «крупный город – район». Таких муниципальных образований сегодня немало: Ангарск и одноименный район в Иркутской области, Междуреченск и район в Кемеровской области, Уссурийск и район в Приморском крае, Мирный и район в Республике Саха (Якутия) и др. Во всех этих случаях соответствующие города не являются на сегодня отдельными муниципальными образованиями и у субъектов РФ есть все формальные правовые основания провозгласить их городскими поселениями без всяких голосований населения. А если придать этим городам статус городских округов, то на окружающей территории надо создавать муниципальные районы, административными центрами которых будут те же города.

Исторически миссией города всегда было и остается инфраструктурное обеспечение, освоение и развитие окружающей его территории. Не отрицая роли городов как точек экономического роста региона в целом, следует признать, что почти каждый город является одновременно экономическим, культурным и иным центром прилегающей к нему территории, причем, чем крупнее город – тем больше его ареал. Наделение города, являющегося центром окружающей территории, статусом городского округа создает эффект «бублика», когда окружающая территория остается без малой столицы, а экономические и другие связи города и пригородной зоны существенно осложняются. Конечно, эти вопросы могут быть решены с помощью межмуниципальной кооперации, создания межмуниципальных хозяйственных обществ и некоммерческих организаций, однако экономические механизмы такой кооперации пока не отработаны и реальный опыт отсутствует. Поэтому следовало бы разрешить (хотя бы в порядке эксперимента) сохранение в некоторых случаях объединенного муниципального образования «город-район», органы местного самоуправления которого будут наделены компетенцией городского округа для собственно городской территории и компетенцией муниципального района для остальных городских и сельских поселений района[26].

Следует признать, что реальная жизнь далеко не всегда вписывается в стандартные рамки законодательных норм, и согласиться в данном конкретном случае с предложениями города и области.

3) Одной из самых сложных проблем территориальной реформы является проблема статуса поселков городского типа (рабочих поселков), находящихся в настоящее время в административном подчинении городских муниципальных образований[27]. Чаще всего они возникли как спутники крупных городов при строительстве промышленных предприятий. Многие поселки отделены от базовых городов сельской территорией и удалены от них на расстояние от 5 до 40 км. Поселки имеют автономную инженерную и социальную инфраструктуру, обеспечивающую оказание услуг населению, необходимый налоговый потенциал, т.е. все условия, необходимые для осуществления местного самоуправления в статусе городских поселений. Однако если базовый город получает статус городского округа, то данные поселки должны будут перейти в какой то муниципальный район, скорее всего в тот, административным центром которого является базовый город.

4) В ряде субъектов РФ при установлении границ городских округов им не оставляют территорий для развития. Конфликтные ситуации по границам между городом и прилегающим районом решаются, как правило, в пользу района. Это прямо противоречит положениям пп.3 ч.1 ст.11 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которому в состав территории поселения должны входить территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В связи с этим потребуется большая и срочная работа по установлению или корректировке городской черты городов.

5) Серьезной проблемой при установлении границ городских округов являются пригородные территории, на которых расположены дачные участки и зоны отдыха горожан. По логике вещей, они должны быть отнесены к рекреационным территориям и территориям традиционного природопользования жителей городских округов и включаться в их состав. Действительно, ели там пребывает не сельское, а городское население, то город и должен заботиться об охране правопорядка на этих территориях, оказании скорой медицинской помощи, вывозу бытовых отходов и т.д. У муниципального района такого интереса нет. По данному вопросу необходимо соответствующее толкование норм п.3 ч.1 ст.11.

6) Чрезмерно усложнен в Федеральном законе № 131-ФЗ порядок формирования межселенных территорий в субъектах РФ с низкой плотностью населения. Если законом установлено (ч.3 ст. 11), что к территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов РФ или отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельских поселений по РФ в целом, и Правительством РФ задана эта средняя цифра, то все остальное должно решаться субъектами РФ самостоятельно. Между тем, закон установил, что перечень таких территорий утверждается Правительством РФ.

Представляется, что межселенные территории могут существовать и в муниципальных районах, средняя плотность сельского населения в которых выше норматива, установленного Правительством РФ.

7) Еще одна проблема – сверхмалые муниципальные образования[28]. В п.9 ч.1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ сказано, что на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан. Из этой формулировки следует, что при численности населения свыше 100 человек и удаленности от других населенных пунктов или трудной доступности данный населенный пункт должен в обязательном порядке приобрести статус поселения. Формальное следование этой норме приведет к существенному росту общего количества экономически и организационно слабых поселенческих муниципальных образований, в том числе в случаях, когда жители будут против. Представляется необходимым либо вообще исключить из закона данную норму, либо увеличить предельную численность населения для обязательного создания сельского поселения до 300500 чел. Конечно, это не должно трактоваться как запрет на создание поселений и с меньшей численностью населения, если такова будет воля населения.

Скорейшее решение перечисленных проблем территориальной организации местного самоуправления является неотложной задачей. Лозунг должен быть таков: меньше запретов и ограничений, больше свободы в выборе наиболее эффективных и приемлемых для населения решений[29].

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 года говорится, что «фундаментально значимым для нашего общества стало введение института местного самоуправления и укрепление федеративных начал государства»[64].

С принятием Федерального закона № 131-ФЗ начата реформа местного самоуправления, целью которой было существенное улучшение качества оказания услуг органами публичной власти населению через следующие механизмы: обеспечение четкого разграничения полномочий и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления, создание баланса власти внутри регионов, прекращение практики «нефинансируемых мандатов», осуществление конституционного права граждан на местное самоуправление.

Концепция реформы предусматривала создание модели местного самоуправления, базирующейся на принципах, во-первых, максимального приближения местной власти к населению, во-вторых, наделения ее необходимыми полномочиями и ресурсами для самостоятельного решения вопросов местного значения. В этой связи базовым уровнем местного самоуправления должен был стать поселенческий уровень. Для координации деятельности поселений предусматривалось создание районного уровня власти, также включенного в систему местного самоуправления. В целом в результате реформы должен быть реализован принцип «поселение для населения, район для поселения».

Концепция реформы воплощена в Федеральном законе № 131-ФЗ в котором:

· сформирована двухуровневая модель местного самоуправления с поселенческим уровнем, наиболее приближенным к населению;

· разграничены вопросы ведения и бюджетных поступлений между разными уровнями власти;

· установлены правила передачи органам местного самоуправления государственных полномочий;

· созданы механизмы более полного включения населения в принятие решений на местном уровне;

· впервые законом урегулированы разные формы межмуниципального сотрудничества. В том числе предусмотрено создание в субъектах Российской Федерации советов муниципальных образований, позднее образовавших Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Объединенный конгресс муниципальных образований, ОКМО).

За время, прошедшее после принятия Федерального закона № 131-ФЗ, на федеральном, региональном и местном уровнях в большей части сформирована необходимая нормативная правовая база, создаются условия для поступательного развития экономики и социальной сферы в муниципальных образованиях.

Большая часть функций в сфере социально-экономического развития передана на региональный и местный уровень, определены единые принципы функционирования системы местного самоуправления. В связи с этим можно констатировать, что переходный период создания институтов, необходимых для организации местного самоуправления, в целом завершен.

Вместе с тем, Президент Российской Федерации, напомнив в своем послании о завершении переходного периода, установленного для введения в действие всех положений Федерального закона № 131-ФЗ, указал на то, что совершенствование этого Федерального закона будет продолжено.

Действительно, практика реализации базового для местного самоуправления Федерального закона выявила ряд правовых и других проблем, требующих дальнейшего совершенствования федерального, регионального законодательства и иных решений.

I. В сфере разграничения вопросов ведения между органами государственной и муниципальной власти.

1) Основной проблемой регулирования перечня вопросов местного значения остается нечеткое формулирование этих вопросов.

Так, например, к вопросам местного значения и муниципального района, и поселения отнесено обеспечение условий для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта. Учитывая, что территорию муниципального района образуют, в том числе, территории входящих в их состав поселений, указанный вопрос на практике может привести к дублированию полномочий и смешению компетенции органов местного самоуправления поселения и муниципального района в указанной сфере. Как следствие – не конструктивное решение этого вопроса, а возникающее противостояние. При этом многие субъекты Российской Федерации поощряют районы и гордятся тем, что они работают только через районы.

Предусмотренное как вопрос местного значения содействие в развитии сельскохозяйственного производства дублирует полномочие субъектов Российской Федерации в сфере поддержки сельскохозяйственного производства, установленное Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[65].

По-прежнему остается не урегулированным вопрос об охране общественного порядка как вопрос местного значения. Нуждаются в уточнении и другие вопросы местного значения.

2) Остается нечетким механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, включая механизм передачи соответствующих ресурсов.

В частности, к проблемам можно отнести:

· несвоевременное перечисление из федерального бюджета субвенций на исполнение органами местного самоуправления федеральных полномочий, например, первичного воинского учета в муниципальных образованиях;

· неучастие поселений, обладающих необходимым потенциалом, в исполнении государственных полномочий (например, функции социальной защиты в крупных городах);

· отсутствие модельных методик (рекомендаций) для регионов по определению затрат и расчета субвенций на реализацию государственных полномочий.

4) Достаточно большой круг вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, органы местного самоуправления решают в силу прямого указания в отраслевых законах:

· учет нуждающихся в улучшении жилищных условий;

· согласование переустройства и перепланировок жилых помещений;

· финансирование органов внутренних дел;

· регистрация граждан по месту жительства;

· снос аварийных многоквартирных жилых домов в случае непринятия соответствующих решений собственниками;

· формирование участков под многоквартирными жилыми домами; постановка на учет бесхозяйных объектов и многие другие.

Поскольку данные вопросы не отнесены к вопросам местного значения и не обозначены как переданные государственные полномочия, существует проблема как источников финансирования их решения, так и порядка исполнения.

5) Нерешенной проблемой остается также и то, что, наделяя органы местного самоуправления соответствующей обязанностью, федеральный законодатель не всегда учитывает распределение вопросов местного значения между различными типами муниципальных образований.

Ярким примером этому может служить наделение органов местного самоуправления муниципальных районов полномочиями по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, при сохранении всех градостроительных полномочий за органами местного самоуправления поселений. В результате для задействованных в процессе застройки поселений субъектов как минимум увеличилось число «разрешающих инстанций» на фоне принимаемых антикоррупционных мер.

6) Нередко при установлении обязанностей органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, государство не наделяет их необходимыми полномочиями.

Например, устанавливая земельный налог, местное самоуправление фактически лишено полномочий по его администрированию, так как они полностью принадлежат налоговым органам и другим государственным органам (в частности, в сфере установления кадастровой стоимости участков). То же касается вопросов охраны окружающей среды, где у местного самоуправления имеются лишь обязанности, но нет никаких контрольных полномочий, и ряда других вопросов.

Организационно-территориальные проблемы.

Во многих случаях вновь образованные поселения не решают вопросы местного значения, передавая свои полномочия муниципальным районам по соглашениям. Возможность заключения соглашений между районами и поселениями предусмотрена Федеральным законом № 131-ФЗ, но передать по такому соглашению можно исполнение только некоторых полномочий, а не вопросов местного значения. Однако повсеместное распространение получила практика передачи поселениями вопросов местного значения либо практически всех своих полномочий, что сводит на нет саму идею муниципальной реформы – решать большинство вопросов жизнеобеспечения на поселенческом уровне.

По данным Минрегиона[66] 17758 поселений (82,2%) в Российской Федерации заключили соответствующие соглашения с муниципальными районами. Это перераспределение носит «односторонний» характер в пользу муниципального района и на практике означает фактически формирование одноуровневой модели местного самоуправления.

Вновь созданная система публичной власти не совпала с постсоветскими реалиями размещения бизнеса, включая реорганизованные сельскохозяйственные предприятия, многие из которых либо исчезли, либо были существенно преобразованы. Границы муниципальных образований, которые установлены субъектами Российской Федерации фактически по границам административно-территориального деления, существующего с советских времен, не учитывают указанные выше реалии, существенные изменения в распределении экономического потенциала, людских ресурсов и другие изменения в организации жизнедеятельности на территориях. Отсутствует синхронность в реализации муниципальной реформы и других основополагающих реформ, в том числе аграрной. Поэтому вновь созданные сельские поселения оказались лишенными кадров и самостоятельных источников финансирования и, как следствие, в большинстве своем неэффективными.

В разных регионах эта проблема решается по-разному. Например, в Ярославской и Тульской областях через референдумы идет процесс укрупнения муниципальных образований. В Свердловской области с самого начала реформы создали городские округа с центром в виде крупного городского или сельского населенного пункта. Тюменская область идет по пути постоянного увеличения доходов местных бюджетов через программное финансирование с целью достижения конкретных результатов на конкретной территории муниципалитета. В Новосибирской области, Хабаровском крае, Красноярском крае развивается межмуниципальное сотрудничество, создаются межмуниципальные хозяйствующие субъекты. В Ульяновской, Калужской, Тверской областях – через обучение кадров, активную работу советов муниципальных образований, рациональное распределение ресурсов по каждому муниципалитету. В Ивановской области – через организационные меры путем формирования представительных органов местного самоуправления в муниципальных районах путем делегирования депутатов и глав входящих в этот район поселений, а также найма по конкурсу управляющего для всего района, который будет осуществлять межмуниципальные функции для поселений.

Вместе с тем, как показала практика, выполнение Федерального Закона №131-ФЗ сопряжено с рядом существенных проблем, с которыми столкнулись органы местного самоуправления.

Зачастую органы местного самоуправления поселений, осознавая невозможность решения непосредственно своих вопросов местного значения, заключают соглашение с органами местного самоуправления муниципальных районов. И при этом передаются, надо сказать, не только отдельные полномочия по решению какого-то отдельного вопроса местного значения, но даже и сами вопросы местного значения. Это также свидетельствует о том, что перечни вопросов местного значения должны быть подвергнуты некой ревизии.

Количество муниципальных образований в Сибири выросло в разы. Увеличилось число депутатов и должностных лиц местного самоуправления. При этом вновь вступившие в должность лица не имеют необходимых знаний, опыта, квалификации для выполнения своих должностных обязанностей.

Следует признать, что механизм делегирования полномочий между двумя уровнями муниципальных образований требует дальнейшей законодательной регламентации и детализации. Самое близкое к людям поселенческое звено местного самоуправления должно получить дополнительные гарантии и поддержку.

В Российской Федерации построена современная унифицированная модель территориальной организации местного самоуправления с разными видами муниципальных образований, которая реализуется в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, а также в городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Проведено разграничение полномочий Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления – с одновременной передачей большей части функций в сфере социально-экономического развития на региональный и местный уровень, определены финансовая и материальная основа местного самоуправления, а также единые принципы его функционирования, упорядочено территориальное и бюджетное устройство.

Вместе с тем, практика реализации Федерального закона №131-ФЗ выявила ряд правовых и других проблем, требующих дальнейшего совершенствования федерального законодательства и иных решений.

Понятия «система публичной власти» и «система политической власти» являются частично совпадающими. Их взаимное пересечение определяется интегральной публично-политической властью национального и международного уровней, а различия характеризуют, во-первых, локальные публично-территориальные системы (являются неполитическими публичными формами власти), а во-вторых, внутриорганизационные отношения политических объединений (относятся к непубличным организационно-политическим властным явлениям).

Сфера совпадения публичной и политической власти (общий объект воздействия и содержание отношений) определяется в предметах ведения государственной власти как особом виде общественной власти, который имеет специфические признаки. Своего рода антиномией этому подходу является концепция разделения политической и государственной власти.

Например, по мнению Ю.А. Дмитриева, сферой действия первой является гражданское общества, а второй – «собственно государство и его органы»[67].

Принимая во внимание эту довольно распространенную точку зрения, отметим, что в ней отражаются сущностные аспекты относительно новой конституционно-правовой категории «гражданское общество». В указанном смысле подобный подход имеет определенные перспективы развития.

Трудность же состоит в том, что в данном случае должен меняться весь категориальный аппарат публично-политической сферы жизни, традиционно используемый в науке конституционного права. Известно, что в теории государства государственная власть рассматривается как особое политическое (публичное) явление. Это определяет и соответствующее содержательное наполнение государственно-правовых понятий. Так, государство как правовой институт имеет публично-политическую природу. Поэтому государство должно исследоваться в системе явлений этого ряда и в то же время следует идентифицировать особые свойства государственной власти.

Государственная власть как определенный вид публичной (политической) власти характеризуется интегральным множеством связей и взаимодействий государства, государственно-территориальных и иных институционно-территориальных образований, их органов, народов, граждан, объединений граждан и др., осуществляемых по поводу макро-, мегаполитической стабильности в конкретном обществе и в мире в целом.

Отличительным признаком государства, определяющим природу одного из основных элементов его властного субстрата, является, как известно, суверенное право и способность к применению легального принуждения. Оно реализуется легитимными государственно-властными институтами, специальными средствами в установленных формах и процедурах[68].

Таким образом, соотношение между территориальной организацией местного самоуправления и территориальными основами местного самоуправления состоит в следующем. Понятие территориальной организации местного самоуправления является более узким и используется для обозначения сложившейся системы муниципальных образований и существующих между ними взаимосвязей, а содержание понятия территориальные основы местного самоуправления включает в себя не только территориальную организацию местного самоуправления, но и существующие правила ее определения.

Все институты местного самоуправления тесно взаимосвязаны. Территориальные основы местного самоуправления, во многом, будучи обусловленными потребностью оптимального осуществления полномочий на определенной территории в зависимости от характера этих полномочий (компетенционные основы местного самоуправления), в свою очередь повлияли на дальнейшее развитие компетенционных основ, а также правовых, организационных и финансово-экономических основ местного самоуправления.

Территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.

Процесс территориальных изменений затронул не только существующие муниципальные образования, но и сказался на сложившейся системе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с федеральными территориальными органами исполнительной власти. И, самое главное, реформа территориальной организации местной власти прямо или косвенно затронуло все население. Поэтому Федеральным законом №131-ФЗ предусмотрены гарантии участия населения в этом процессе. Основной из таких гарантий, которая является прямым следствием конституционных положений, является недопустимость изменения границ и территорий существующих муниципальных образований, изменение их статуса без согласия населения.

Законом предусматривается, что с инициативой об изменении границ могут выступить как население, так и органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральные органы власти. Однако в переходный период основным субъектом выдвижения инициативы об изменении границ и преобразовании муниципальных образований выступят органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому необходимо обеспечить открытость принятия решений по вопросам установления и изменения границ, территорий и статуса муниципальных образований.

Более того, необходимо разъяснять выдвигаемые инициативы, доводить до сведения граждан возможные последствия для населения тех мер, которые предлагаются. Поскольку институт голосования по вопросу изменения границ и преобразования муниципальных образований применяется впервые в федеральном законодательстве, а этапы его проведения по времени и основным процедурам соответствуют аналогичным условиям при проведении местного референдума, необходимо будет широко разъяснить избирателям отличие этого института от института референдума.

Итак, понятие «муниципальное образование» постепенно трансформируется из прикладного регулярно применяемого понятия в обобщающую видовую категорию. Оно фактически перестает использоваться, так как большее значение в правовом регулировании и в практической деятельности приобретают новые, более узкие, но и более конкретизированные с точки зрения взаимосвязи с другими институтами местного самоуправления понятия - «поселение», «городской округ», «муниципальный район».

По результатам исследования типов муниципальных образований выявлены конкретные критерии экономического и инфраструктурного характера, которые могут стать основанием для практики определения типов конкретных муниципальных образований и, соответственно, круга решаемых ими вопросов местного значения. Такими критериями являются: отнесение центрального населенного пункта к населенным пунктам того или иного значения (подчинения), наличие экономического потенциала; уровень финансовой достаточности; обладание необходимой для решения вопросов местного значения (но не осуществления отдельных государственных полномочий) инфраструктурой. В связи с этим в законодательстве или методических документах должен быть закреплен механизм наделения муниципального образования статусом городского округа или городского поселения, базирующийся на оценке формализованных критериев, влияющих на решение вопросов местного значения, относящихся к компетенции соответствующих типов муниципальных образований.

Предлагается дифференцировать вопросы местного значения двух разных типов муниципальных образований - городских и сельских поселений как обладающих принципиально разной инфраструктурой и, соответственно, изменить, прежде всего, в части сельских поселений, соотношение вопросов местного значения между поселением и районом.

Необходимо закрепить такие вопросы местного значения как организация транспортного обслуживания населения в границах поселения и организация использования и охраны городских лесов лишь за городскими поселениями, а также конкретизировать и дополнительно разграничить такие вопросы местного значения как организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения.

Результаты проводимой муниципальной реформы, особенно в части в части реализации новых принципов территориальной организации местного самоуправления во многом зависят от правильного понимания соотношения административно-территориального и муниципально-территориального устройства субъектов РФ. В этой связи важно подчеркнуть, что административно-территориальное устройство субъектов РФ первично по отношению к территориальной организации местного самоуправления, поскольку именно в соответствии с административным устройством территории субъекта РФ организуется деятельность не только органов государственной власти этого субъекта, но и федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления.

Обобщая изложенное, следует еще раз отметить, что обозначенные проблемы во многом обусловлены отсутствием единого правового регулирования административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. Реализация новых принципов территориальной организации местного самоуправления, которые установлены на федеральном уровне и едины для всей страны, уже сегодня требует корректировки и унификации законодательства многих субъектов Российской Федерации об административно-территориальном устройстве. В перспективе же целесообразно на федеральном уровне принять закон «Об общих принципах административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации» и определить в нем единые для всех субъектов РФ понятия «административно-территориальное устройство», «административно - территориальная единица», «населенный пункт», установить виды и категории населенных пунктов, виды административно-территориальных единиц, общие принципы их образования, реорганизации и упразднения. Это будет способствовать укреплению государства и повышению эффективности работы органов публичной власти.

Таким образом, административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации и территориальная организация местного самоуправления последовательно отделяются друг от друга как два самостоятельных правовых института. В связи с этим появляется задача более четко выразить в законодательстве цели административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации как территориальной основы осуществления полномочий органов государственной власти, в том числе с их отраслевой и функциональной разбивкой.

Проблемы перехода к новой территориальной организации местного самоуправления говорят о том, что Федеральный закон №131-ФЗ не учитывает всего многообразия возможных жизненных ситуаций, связанных с определением территорий муниципальных образований и их юридического статуса. В связи с этим, полагаем необходимым внести коррективы, связанные с уточнением того, какие принципы территориальной организации являются императивными, а какие – могут применяться по усмотрению региональных законодателей. Кроме того, следует устранить названные выше противоречия в системе норм нового закона о территориальной организации местного самоуправления. Предпочтительна также унификация понятий и терминов, используемых в нормах о территориальной организации местного самоуправления, ибо без создания в законодательстве единого понятийного аппарата невозможно построить единую для всех субъектов Российской Федерации территориальную основу местного самоуправления.

Статьи

3.1. Бакушев В.В. Модели организации местного самоуправления // В.В. Бакушев / Актуальные проблемы реформы местного самоуправления в современной России. М., 1998;

3.2. Барабашев Г.В. Совет и «мэр» в упряжке самоуправления // Г.В. Барабашев / Народный депутат. 1991. № 11;

3.3. Белораменский В. В. Взаимодействие представительных и исполнительных органов в системе городского самоуправления // В.В. Белораменский / Вестник С.-Петербургского гос. ун-та. Серия 6. 1993;

3.4. Васильев В. И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления // В.И. Васильев / Журнал российского права. -2006 . - № 3. - С. 3-11.

3.5. Дмитриев Ю.А. Соотношение понятий политической и государственной власти в условиях формирования гражданского общества // Ю.А. Дмитриев / Государство и право. 1994. № 7. С.34.;

3.6. Дементьев А.Н., Першин Е.В. Реформирование территориальных основ местного самоуправления // А.Н. Дементьев, Е.В. Першин / Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. -2004. - № 7 (227)

3.7. Жаромских Д.Г. Проблемы реализации новых принципов территориальной организации местного самоуправления в Тюменской области // Д.Г. Жаромских / Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации: Материалы III научно-практической конференции, Омск, 18-19 ноября 2004 г. – Омск: Изд-во ОмГУ, 2004. С. 137-143;

3.8. Замотаев А. А. О некоторых проблемах реализации переходных положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ( о вопросах установления границ и статусов муниципальных образований ) // А.А. Замотаев / «Государственная власть и местное самоуправление». - 2005. - № 1. - С. 7-14 (о вопросах установления границ и статусов муниципальных образований) (1,4,6,7 - 1,3,4).

3.9. Киричук. Состояние и перспективы реформы местного самоуправления в свете Послания Президента Российской Федерации // Кричук С.М. / Состояние и перспективы реализации реформы местного самоуправления в РФ. М. 2009г. Аналитический вестник №21 (366);

3.10. Козлов ЮМ. Исполнительная власть: муниципальный уровень // Вестник Моск. ун-та. Серия 11. «Право». 1993. № 2; Представительные и исполнительные органы в системе местного самоуправления в Российской Федерации. М., 1994;

3.11. Налетов В. О некоторых проблемах правового регулирования местного самоуправления; // В. Налетов / «Муниципальное право». 2005.- №2.- С.37-43

3.12. Нечаев В.Д. Территориальная организация местного самоуправления в регионах России. Сравнительный анализ курского и белгородского случаев // В.Д. Нечаев / Журналы - (ПОЛИС - Политические исследования, №2. - С . 20-31. (3,6,7 - 1,3,4).

3.13. Овчинников И.П. Местное самоуправление: конституционно-правовая основа формирования // Конституционный строй России. М., 1992. Вып.1;

3.14. О проблемах, связанных с организационно-правовым статусом органов местного самоуправления; // «Муниципальное право». 2005.- №3.- С.2-6.

3.15. Ревенко Л.А. Территориальные основы местного самоуправления // Л.А. Ревенко / Научные труды Московской академии экономики и права. - М., 2001. - С.97-98.

3.16. Сочива ОН. Местное самоуправление: власть государства или власть в государстве // О.Н. Сочива / Местное самоуправление в России: Сборник статей / Под ред. В.Б. Зотова. С.307-308.

3.17. Сергеев А.А. Проблемы законодательного регулирования территориальных основ местного самоуправления // А.А. Сергеев / ж-л «Муниципальное право». 2002. № 1 (4,6 - 2,4);

3.18. Сокол-Номоконов Э.Н. О некоторых аспектах формирования территориальных основ местного самоуправления в Российской Федерации в условиях правовой реформы; // Сокол-Номоконов Э. Н., Макаров А. А/ «Государственная власть и местное самоуправление» - 2004 - № 6 - С. 19-24. (1,3,6,7 - 1,3,4):

3.19. Фальков В.Н. Соотношение административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации и территориальной организацией местного самоуправления // В.Н. Фальков / Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации: Материалы III научно-практической конференции, Омск, 18-19 ноября 2004 г. – Омск: Изд-во ОмГУ, 2004. С. 210-219.

Электронные ресурсы

4.1. Закон Тюменской области от 4 ноября 1996 года № 53 (ред. от 16.03.2007) «Об административно-территориальном устройстве Тюменской области» // http://pravo.levonevsky.org/bazazru/texts22/txt22917.htm

4.2. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 09 апреля 1990г. // www.pravo.vuzlib.net

4.3. Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 09.12.1996 № 43 (ред. от 07.02.2001) «Об административно-территориальном устройстве Ямало-Ненецкого автономного округа». // http://law7.ru/regions/reg-22/page45.htm

4.4. Положения о порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР, утвержденного Указом Президиума ВС РСФСР от 17.08.1982).// www.jurbase.ru

4.5. Рагозина Л.Г.. Мониторинг реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2005 в 2006г. // Л.Г. Рагозина / www.urbaneconomics.ru

4.6. «Состояние и перспективы реформы местного самоуправления в свете Послания Президента Российской Федерации» 2009г. / http: // www.council.gov.ru

Авторефераты и диссертации

5.1. Овчинников И.И. Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации (системный анализ концепции и методологии правового регулирования) // И.И. Овчинников / Автореферат дис. докт. юрид. наук. М., 2000. - С.29;

5.2. Постовой Н.В. Теоретико-правовые проблемы основ местного самоуправления в России // Н.В. Постовой / Автореферат дис. докт. юрид. наук. - М., 2001. - С. 19.

[1] См. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ //Российская газета. №202 - 08.10.2003

[2] См. Овчинников И.И. Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации (системный анализ концепции и методологии правового регулирования) // И.И. Овчинников / Автореферат дис. докт. юрид. наук. М., 2000. - С.29;

[3] Постовой Н.В. Теоретико-правовые проблемы основ местного самоуправления в России // Н.В. Постовой / Автореферат дис. докт. юрид. наук. - М., 2001. - С. 19.

[4] Кутафин О.Е. Муниципальное право Российской Федерации. // Кутафин О.Е., Фадеев В.И./ - М.: Юрист, 2000. - С. 222, 312

[5] Чиркин В.Е. Публичное управление: Учебник. // В.Е. Чиркин / - М., Юрист, 2004. - С. 277.

[6] Ревенко Л.А. Территориальные основы местного самоуправления // Л.А. Ревенко / Научные труды Московской академии экономики и права. - М., 2001. - С.97-98.

[7] См.: Барабашев Г.В. Совет и "мэр" в упряжке самоуправления // Народный депутат. 1991. № 11; Овчинников И.П. Местное самоуправление: конституционно-правовая основа формирования // Конституционный строй России. М., 1992. Вып.1; Белораменский В. В. Взаимодействие представительных и исполнительных органов в системе городского самоуправления // Вестник С.-Петербургского гос. ун-та. Серия 6. 1993; Козлов ЮМ. Исполнительная власть: муниципальный уровень // Вестник Моск. ун-та. Серия 11. "Право". 1993. № 2; Представительные и исполнительные органы в системе местного самоуправления в Российской Федерации. М., 1994; Бакушев В.В. Модели организации местного самоуправления // Актуальные проблемы реформы местного самоуправления в современной России. М., 1998; Гладышев А.Г. Развитие местного сообщества: теория, методология, практика. М., 1999; Постовой Н.В. Правовое регулирование основ и компетенции местного самоуправления России. М., 1999; Тобопин В.В. Самоуправление в крупных городах. М., 1999; Нудненко Л.А. Непосредственная демократия и местное самоуправление в России. Барнаул, 2000. С.80-287; Руденко ВЫ. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург, 2003. С.122-141, 172-196, 252-258, 274-300,376-398 и др.

[8] См.: Муниципальное право России: Учебник. 2-е изд. // Под ред. Ю.А. Дмитриева. / М., 2000. С. 101; Выдрин КВ., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник для вузов. М., 2002. С.113; Кушафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2003. С.239.

[9] Сочива ОН. Местное самоуправление: власть государства или власть в государстве // О.Н. Сочива / Местное самоуправление в России: Сборник статей / Под ред. В.Б. Зотова. С.307-308.

[10] Дмитриев Ю.А. Соотношение понятий политической и государственной власти в условиях формирования гражданского общества // Ю.А. Дмитриев / Государство и право. 1994. № 7. С.34.

[11] См.: Кочев В.А. Государственная власть в Российской Федерации. // В.А. Кочев / Конституционно-правовые основы корреляции. Пермь, 2000. С.36-42.

[12] Положения о порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР, утвержденного Указом Президиума ВС РСФСР от 17.08.1982).// www.jurbase.ru

[13] Стародубровская И. Проблемы реформы местного самоуправления: структурные и финансовые аспекты // Стародубровская И., Славгородская М., Летунова Т., Миронова Н., Э. Слэк, Г. Китчен, Ж. Габоури, Ф. Вайланкур. / М.: ИЭПП, 2005. С. 544

[14] Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 09 апреля 1990г. // www.pravo.vuzlib.net

[15] Закон РФ от 06.07.1991 N 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» // «Ведомости СНД и ВС РСФСР», 18.07.1991, N 29, ст. 1010.

[16] Васильев В. И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления // В.И. Васильев / Журнал российского права. -2006 . - № 3. - С. 3-11.

[17] Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 28.08.1995, N 35, ст. 3506.

[18] Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993г «Положении об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №1760 // «Собрание актов Президента и Правительства РФ», 01.11.1993

[19] «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // «Собрание законодательства РФ», 26.01.2009, N 4, ст. 445

[20] Рагозина Л.Г.. Мониторинг реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2005 в 2006г. // Л.Г. Рагозина / www.urbaneconomics.ru

[21] Рагозина Л.Г.. Мониторинг реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2005 в 2006г. // Л.Г. Рагозина / www.urbaneconomics.ru

[22] Тимофеев Н. С. Территориальные пределы местного самоуправления в Российской Федерации // Н.С. Тимофеев Издательство Московского университета, 2007 г. - 128 с.

[23] Дементьев А.Н. Проблемы реформирования территориальной организации местного самоуправления; // А.Н. Дементьева / «Федерализм», 2005, №1 (38), С. 38-43

[24] Налетов В. О некоторых проблемах правового регулирования местного самоуправления; // В. Налетов / «Муниципальное право». 2005.- №2.- С.37-43

[25] Дементьев А.Н. Проблемы реформирования территориальной организации местного самоуправления; // А.Н. Дементьева / «Федерализм», 2005, №1 (38), С. 38-43

[26] Киселева А.М. Развитие территориального общественного самоуправления в крупном городе; // А.М. Киселева / Социологические исследования, 2008, № 10. - С. 73-80

[27] Шугрина Е.С. Установление критериев формирования разных типов муниципальных образований как гарантия права на осуществление местного самоуправления; // Е.С. Шургина / Городское управление, 2008, № 8. - С. 32-37

[28] Налетов В. О некоторых проблемах правового регулирования местного самоуправления; // В. Налетов / «Муниципальное право». 2005.- №2.- С.37-43

[29] О проблемах, связанных с организационно-правовым статусом органов местного самоуправления; // «Муниципальное право». 2005.- №3.- С.2-6.

[30] Тимофеев Н. С. Территориальные пределы местного самоуправления в Российской Федерации // Н.С. Тимофеев Издательство Московского университета, 2007 г. С.113

[31] Шугрина Е.С. Установление критериев формирования разных типов муниципальных образований как гарантия права на осуществление местного самоуправления; // Е.С. Шургина / Городское управление, 2008, № 8. - С. 32-37

[32] Шугрина Е.С. Указ. соч. С. 32-37

[33] «Градостроительный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 N 190-ФЗ (принят ГД ФС РФ 22.12.2004) (ред. от 27.12.2009) // «Собрание законодательства РФ», 03.01.2005, N 1 (часть 1), ст. 16,

[34] Замотаев А. А. О некоторых проблемах реализации переходных положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ( о вопросах установления границ и статусов муниципальных образований ) // А.А. Замотаев / «Государственная власть и местное самоуправление». - 2005. - № 1. - С. 7-14 (о вопросах установления границ и статусов муниципальных образований) (1,4,6,7 - 1,3,4).

[35] Замотаев А.А. Указ. соч. С. 10

[36] Шишков М.К. Административно-территориальное устройство и территориальные основы местного самоуправления субъектов Российской Федерации // М.К. Шишков / Монография. – Самара, Изд-во «Самарский муниципальный институт управления», 2004. – 162с. (1,3,6,7 - 1,2,3,4,5). С. 127

[37] Сергеев А.А. Проблемы законодательного регулирования территориальных основ местного самоуправления // А.А. Сергеев / ж-л «Муниципальное право». 2002. № 1 (4,6 - 2,4). С. 7-9

[38] Дементьев А.Н., Першин Е.В. Реформирование территориальных основ местного самоуправления // А.Н. Дементьев, Е.В. Першин / Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. -2004. - № 7 (227) С. 21

[39] Васильев В. И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления // В.И. Васильев / Журнал российского права. -2006 . - № 3. - С. 3-11.

[40] Шугрина Е.С. Указ. соч. С. 32-37

[41] См.:. Киричук. Состояние и перспективы реформы местного самоуправления в свете Послания Президента Российской Федерации // Кричук С.М. / Состояние и перспективы реализации реформы местного самоуправления в РФ. М. 2009г. Аналитический вестник №21 (366)

[42] Сокол-Номоконов Э.Н. О некоторых аспектах формирования территориальных основ местного самоуправления в Российской Федерации в условиях правовой реформы; // Сокол-Номоконов Э. Н., Макаров А. А/ «Государственная власть и местное самоуправление» - 2004 - № 6 - С. 19-24. (1,3,6,7 - 1,3,4).

[43] Рагозина Л.Г. Указ. соч.

[44] Рагозина Л.Г. Указ. соч.

[45] Дементьев А.Н. Указ. соч. С. 38-43

[46] Федеральный закон от 04.07.2003 N 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ред. от 22.07.2008, с изм. от 05.04.2009) // «Собрание законодательства РФ», 07.07.2003, N 27 (ч. 2), ст. 2709

[47] Стародубровская И. Проблемы реформы местного самоуправления: структурные и финансовые аспекты // Стародубровская И., Славгородская М., Летунова Т., Миронова Н., Э. Слэк, Г. Китчен, Ж. Габоури, Ф. Вайланкур. / М.: ИЭПП, 2005. С. 544

[48] Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 27.12.2009) // «Собрание законодательства РФ», 03.08.1998, N 31, ст. 3823

[49] Киселева А.М. Развитие территориального общественного самоуправления в крупном городе; // А.М. Киселева / Социологические исследования, 2008, № 10. - С. 73-80

[50] Киселева А.М. Указ. соч. С. 78

[51] Киселева А.М. Указ. соч. С. 78

[52] Стародубровская И. Указ. соч. С 544

[53] Васильев В. И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления // В.И. Васильев / Журнал российского права. -2006 . - № 3. - С. 3-11.

[54] См.: Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 09.12.1996 № 43 (ред. от 07.02.2001) «Об административно-территориальном устройстве Ямало-Ненецкого автономного округа». // http://law7.ru/regions/reg-22/page45.htm

[55] См.: Закон Тюменской области от 04.11.1996 № 53 (ред. от 16.03.2004) «Об административно-территориальном устройстве Тюменской области», Закон Свердловской области от 20.05.1997 № 30-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Свердловской области», Закон Омской области от 15.10.2003 № 467-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Омской области и порядке его изменения», Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 07.07.2004 № 43-оз «Об административно-территориальном устройстве Ханты-Мансийского автономного округа – Югры»

[56] Кряжков В.А. Конституционное право субъектов Российской Федерации // В.А. Кряжков. / – М.: ООО «Городец-издат». 2002. С. 308-335.

[57] Там же. С. 332.

[58] Шишков М.К. Указ. соч. С. 132.

[59] Выдрин И.В. Муниципальное право России.// Выдрин И.В., Кокотов А.Н. / М., 2003. С. 116-117.

[60] Закон Тюменской области от 4 ноября 1996 года № 53 (ред. от 16.03.2007) «Об административно-территориальном устройстве Тюменской области» // http://pravo.levonevsky.org/bazazru/texts22/txt22917.htm

[61] Фальков В.Н. Соотношение административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации и территориальной организацией местного самоуправления // В.Н. Фальков / Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации: Материалы III научно-практической конференции, Омск, 18-19 ноября 2004 г. – Омск: Изд-во ОмГУ, 2004. С. 210-219.

[62] «Состояние и перспективы реформы местного самоуправления в свете Послания Президента Российской Федерации»2009г. / http: // www.council.gov.ru

[63] Жаромских Д.Г. Проблемы реализации новых принципов территориальной организации местного самоуправления в Тюменской области // Д.Г. Жаромских / Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации: Материалы III научно-практической конференции, Омск, 18-19 ноября 2004 г. – Омск: Изд-во ОмГУ, 2004. С. 137-143

[64] «Состояние и перспективы реформы местного самоуправления в свете Послания Президента Российской Федерации»2009г. / http: // www.council.gov.ru

[65] Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 05.04.2010) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 18.10.1999, N 42, ст. 5005

[66] Аналитический вестник

[67] Дмитриев Ю.А. Соотношение понятий политической и государственной власти в условиях формирования гражданского общества // Ю.А. Дмитриев / Государство и право. 1994. № 7. С.34.

[68] См.: Кочев В.А. Государственная власть в Российской Федерации. // В.А. Кочев / Конституционно-правовые основы корреляции. Пермь, 2000. С.36-42.