Глава 6. СУДЕБНАЯ ЮРИСДИКЦИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ

6.1. Понятие и сущность юрисдикции

 

Понятие "юрисдикция", известное еще римскому праву периода монархии (753 - 510 гг. до н.э.), широко используется в современной юридической науке и практике и характеризуется многозначностью. Оно является межотраслевым, применяется во внутреннем и международном праве и имеет по крайней мере три значения:

во-первых, юрисдикция понимается как распространение суверенной власти государства, его органов на какие-либо объекты или конкретные участки территории, т.е. как проявление территориального верховенства. В этом смысле каждый человек (за некоторыми исключениями), находясь на территории государства, попадает под действие его законов и под его юрисдикцию. Она подразумевает контроль со стороны государственных органов и оценку ими поведения субъектов правоотношений с точки зрения национального правопорядка, применение правовой санкции в случае отрицательного результата такой оценки, а также применение иных принудительных мер воздействия, допустимых в соответствии с национальным законодательством с целью разрешения конфликтных ситуаций. Исходя из этого юрисдикция государства рассматривается как важнейшее проявление государственного суверенитета;

во-вторых, юрисдикция понимается как подведомственная область, предметная сфера, на которую распространяются полномочия государственных органов. В этом случае она отождествляется либо с понятием "подведомственность", либо с категорией "компетенция". Соответственно, юрисдикция трактуется либо как совокупность правомочий государственных органов на осуществление определенного рода деятельности по определенному кругу вопросов, либо как сама деятельность по реализации этих правомочий;

в-третьих, в своем исконном, классическом значении "юрисдикция" (от лат. jurisdictio - "судопроизводство, ведение суда") обозначает право производить суд, судить, решать спорные правовые вопросы и сферу полномочий юрисдикционного органа <1>. В этом смысле понятие "юрисдикция" выводится из латинского словосочетания jus dicere - "говорить правду, правильно" <2>.

 

--------------------------------

<1> См.: Словарь иностранных слов. М., 1987. С. 597.

<2> Объяснение 25 000 иностранных слов, вошедших в употребление в русский язык, с означением их корней / Сост.

А.Д. Михельсон. М., 1865.

 

Juris dictio дословно переводится как "говорить право", "правоговорение", т.е. определение и провозглашение правомерности поведения субъектов правоотношений в ходе судебного разбирательства при разрешении правового спора. Соответственно, понятие "юрисдикция" в исконном смысле означает акт провозглашения права органом, имеющим власть судить, т.е. прерогативу разрешать конфликты принудительным для сторон образом. Отсюда исторически юрисдикция во всем мире понимается прежде всего как полномочие судей и судов, предполагающее исследование и разрешение конфликтных дел, входящих в их компетенцию, и обеспечение исполнения принятых решений.

 

Так, во французской доктрине юрисдикция определяется как "судебная власть определенного уровня: миссия правосудия, прерогатива вершить правосудие и процесс применения правовых норм в пределах определенной компетенции; совокупность судебных учреждений; орган, учрежденный для проведения судебного расследования и вынесения решения; в этом последнем смысле - синоним суда" <1>. В Германии юрисдикция понимается исключительно как деятельность судебных органов и в качестве ее синонима используется этимологически пословный перевод латинских слов jus и dicere - Die Rechtsprechung - судопроизводство <2>. В Испании основное значение термина "юрисдикции" - это властное полномочие и обязанность применять закон в конкретном случае, которые вытекают из суверенитета государства, реализуются в процессе разрешения спора и принадлежат исключительно судам.

--------------------------------

 

<1> См.: Структура правовой системы: государственное и частное право. Париж: ДЮНО, 1991. С. 59.

<2> URL: http://de.wikipedia.org/wiki/Rechtsprechung.

 

В таком же смысле понятие юрисдикции используется и в международном праве. Так, при разработке Конвенции о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности в Комиссии международного права (далее - КМП) ООН было разъяснено, что термин "юрисдикция" "означает компетенцию или правомочия государства-территории возбуждать судебное разбирательство, разрешать споры или выносить решения в отношении гражданских судебных споров, а также правомочия отправлять правосудие во всех его аспектах". При этом отмечалось, что, если специально не предусмотрено иное, термин "юрисдикция" означает:

- правомочия выносить решения по спорным делам;

- правомочия решать вопросы права и существа дела;

- правомочия отправлять правосудие и принимать соответствующие меры на всех стадиях разбирательства;

- также иные административные и исполнительные правомочия, которые обычно осуществляются судебными или административными и полицейскими властями государства территории <1>.

--------------------------------

<1> Документ ООН от 28 мая 2008 г. N A/CN. 4/61 "Предварительный доклад КМП об иммунитетах должностных лиц государства от иностранной уголовной юрисдикции".

 

Таким образом, при этимологическом, историческом и компаративном подходах юрисдикция - это определенный механизм (технология) реализации властных полномочий по разрешению юридических конфликтов и вынесению обязательных к исполнению решений органом, уполномоченным судить, "говорить право".

 

В этом контексте юрисдикция представляет собой деятельность, заключающуюся в "судоговорении", "суждении о


праве", т.е. в разбирательстве конфликтных ситуаций, разрешении спорных вопросов путем применения правовых норм. Ее смысл состоит в том, чтобы "говорить" сторонам, в чем заключается право, в данном случае "высказываться от имени права", взвешивать их права и определять, кто прав и кто виноват, обеспечивая торжество справедливости. Юрисдикция как совокупность властных правомочий позволяет ее носителю оценивать действия лица или иного субъекта права с точки зрения их правомерности либо неправомерности, применять юридические санкции к правонарушителю. Функция juris dictio

- это основная функция судьи, т.е. лица, задачей которого является разрешение спорных вопросов, применение законов в связи с конкретным спором, объявление, кто прав и кто виноват, на чьей стороне стоит право и против кого выступает закон.

В современной процессуальной науке зарубежных стран принято считать, что процессуальное право базируется на трех фундаментальных категориях: юрисдикция, иск, процесс. В этой триаде, составляющей основу общей теории процесса, юрисдикция рассматривается как ее центральная ось, а процесс - как необходимый инструмент осуществления юрисдикционной функции <1>. В отечественной процессуальной доктрине понятие "юрисдикция" также занимает одно из центральных мест. При этом термином "юрисдикция" обозначается компетенция, право, правосудие, власть определенных государством органов или лиц рассматривать и разрешать юридические дела. В числе наиболее удачных дефиниций этого понятия можно выделить такую, которая обозначает юрисдикцию как "власть (полномочия) определенного законом, независимого от сторон и беспристрастного лица или органа разрешать юридические дела, приводить отношения спорящих сторон в состояние бесспорности путем применения к ним норм права и вынесения обязательного для сторон решения, которое может после исчерпания средств обжалования стать окончательным и неизменяемым" <2>.

--------------------------------


 

<1>


Peñaranda Valbuena H. ,


Quintero de Peñaranda O. ,


Peñaranda Quintero H.R. ,


 

Peñaranda M.


 

Sobre el


Derecho Procesal en el Siglo XXI //


Nómadas . Revista Crítica


de Ciencias Sociales y Jurídicas . 30 (2011. 2).


<2> Аргунов В.В., Аргунов А.В. О понятии юрисдикции // Законодательство. 2008. N 11. С. 58.

 

В современных условиях "юрисдикция" стала понятием более широким, чем правосудие. Это обусловило появление тенденции к выходу за пределы понимания юрисдикции как судопроизводства, "правоговорения" и правоохраны и обозначению в качестве юрисдикционной любой деятельности государственных и негосударственных органов по применению норм права. Предельно расширяется, например, понятие "гражданская юрисдикция", в ее содержание включается: а) оперативно-исполнительная деятельность; б) правоустановительная и в) деятельность по разрешению конфликтов и принудительному осуществлению судебных и иных актов <1>. Такой подход следует признать чрезмерно широким.

--------------------------------

 

<1> См.: Решетникова И.В., Ярков В.В. Гражданское право и гражданский процесс в современной России. М.: Норма, 1999. С. 3 - 4.

 

В ходе исторической эволюции значение термина "юрисдикция" претерпело известные изменения и его содержание интегрировало новые элементы. Это произошло прежде всего в силу того, что на основе закона значительно расширился круг государственных органов, выполняющих в той или иной мере юрисдикционную функцию, а не потому, что оперативно-исполнительная деятельность стала юрисдикционной. Юрисдикция в качестве самостоятельной и ведущей функции осуществляется ныне различными судебными и квазисудебными органами. Юрисдикционную функцию в качестве неосновной (дополнительной) могут реализовать в установленных законом случаях в том или ином объеме органы (должностные лица), осуществляющие оперативное управление, а также различные контрольные и надзорные органы.

 

Юрисдикционная деятельность органов исполнительной власти - это не часть их оперативно-исполнительной деятельности, а самостоятельная функция этих органов, ограниченно делегированная им законодателем для "разгрузки" судебной власти и оперативного разрешения определенных незначительных правовых конфликтов.

Юрисдикция имеет в качестве одной из своих целей применение общей, абстрактной нормы права к конкретному случаю, которое реализуется в юрисдикционном процессе. Однако эта черта не является отличительной характеристикой только юрисдикционной деятельности, поскольку правоприменение происходит и в процессе оперативно-исполнительной административной деятельности. Отличие юрисдикционного правоприменения от административного состоит в правовой природе юрисдикции. Сущность юрисдикции заключается в применении общей нормы не просто к конкретному случаю, а к определенной конфликтной ситуации, которое направлено на восстановление нарушенного или оспоренного права или законного интереса лица, обратившегося за защитой.

Юрисдикция есть правоохранительное применение компетентным органом установленных правовых правил в конфликтной ситуации, процесс и технология управления именно конфликтной ситуацией, вызывающей необходимость защиты нарушенного права.

 

Таким образом, общее понятие "юрисдикция" не может, с одной стороны, сводиться к "судоговорению", судопроизводству. В современном обществе "правоговорение" в процессе разрешения конфликтов путем применения компетентными органами установленных правовых норм - это функция не только судебных, но и квазисудебных учреждений, а также административных органов, которые закон может наделять определенными юрисдикционными полномочиями. С другой стороны, осуществление административными и квазисудебными органами юрисдикционной функции не означает, что в общее понятие юрисдикции должно включаться оперативно-исполнительное правоприменение, ибо оно не является "правоговорением", разрешающим конфликт, и не порождает родственные ему правоотношения. Следовательно, лишь в этих обозначенных рамках возможно выявление существенных признаков юрисдикции, которые выражают ее современную модель.

 

6.2. Признаки и виды юрисдикции

 

Выявление признаков юрисдикции связано с решением конкретной задачи: определить такие существенно значимые компоненты юрисдикции, когда отсутствие хотя бы одного из них не позволяет считать правоприменительную деятельность юрисдикционной.

Разрешение конфликтов - одна из функций любого управляющего субъекта. Однако не любая деятельность по


разрешению конфликтов является юрисдикционной. К ней относится лишь та, которая представляет собой разрешение правовых конфликтов уполномоченными органами принудительным для сторон образом в рамках определенных правовых процедур и завершается принятием обязательного для исполнения решения. Исходя из этого юрисдикция характеризуется такими важнейшими признаками, как: 1) наличие правового конфликта в качестве предмета, который формально выражается в виде юридического дела; 2) наличие уполномоченного на рассмотрение этого дела органа, имеющего полномочие в качестве третьей стороны "говорить право"; 3) наличие определенной процедурно-процессуальной формы разрешения конфликта (рассмотрения дела); 4) издание юрисдикционного акта, разрешающего правовой конфликт.

1. Предмет юрисдикции. В основе юридического конфликта может лежать различное понимание (и толкование), несоблюдение либо нарушение практически любой нормы права: уполномочивающей, обязывающей или запрещающей. Соответственно, двумя его основными формами выступают спор о праве и правонарушение. В связи с правонарушениями юрисдикционная деятельность государства, как правило, возникает помимо воли правонарушителя. Споры о праве становятся предметом разбирательства лишь после обращения в юрисдикционный орган одной из сторон.

 

В результате юрисдикционной деятельности конфликт разрешается по существу путем наделения участвующих в деле лиц правами и обязанностями либо подтверждения (восстановления) прав и обязанностей. Исходя из этого юрисдикция представляет собой правоохранительную деятельность. Вместе с тем не всякая правоохранительная и не любая юридическая деятельность компетентных органов, осуществляемая в связи с возникшим правовым конфликтом, является юрисдикционной. К юрисдикционной относится лишь деятельность по разрешению возникшего конфликта по существу. Вспомогательная деятельность, например контрольная, надзорная, следственная, хотя и является по своей природе юридической, направленной в конечном счете на разрешение конфликта, тем не менее не относится к юрисдикционной. Она непосредственно не сопряжена с разрешением конфликта, не определяет права и обязанности субъектов принудительным для них образом, а лишь подготавливает материал для разрешения вопроса по существу.

2. Субъекты юрисдикции. Разрешение правового конфликта судом или иным специально уполномоченным на то органом - один из существенных признаков юрисдикции. Круг юрисдикционных органов определяется законодательством, устанавливающим также порядок и способы их деятельности, компетенцию по разрешению юридических дел и т.п.

Для обеспечения справедливости и беспристрастности при рассмотрении и разрешении конфликтов необходимо, чтобы юрисдикционный орган был независим в своих действиях и решениях. Там, где этого нет, юрисдикционная деятельность может быть таковой лишь по заданной законом правовой форме, но не по содержанию. В понятии "независимость юрисдикционного органа" можно выделить две стороны: субъективную и объективную. Субъективная сторона характеризует личную незаинтересованность членов юрисдикционного органа в исходе процесса разрешения конфликта, а объективная - их защищенность от воздействия со стороны участников процесса, иных лиц и органов в противоправных целях. Независимость судей провозглашается и гарантируется ст. ст. 120 - 122 Конституции РФ, а также такими правовыми принципами и институтами, как разделение властей, тайна совещательной комнаты, отвод и самоотвод, запрет чьего бы то ни было вмешательства в деятельность по отправлению правосудия и др.

Одной из существенных особенностей рассмотрения административно-правовых конфликтов административными учреждениями и должностными лицами является известное отступление от принципа независимости юрисдикционного органа. Эти учреждения и должностные лица, наделенные юрисдикционными полномочиями, также входят в систему органов исполнительной власти. Отсюда, рассматривая конфликты частных лиц с органами исполнительной власти, они выступают как ее представители и в известной мере объективно оказываются "судьями" в собственном деле, не защищенными от влияния администрации. Более того, многие должностные лица по определенной категории дел об административных правонарушениях наделены правом не только рассматривать конфликты, но и пресекать порождающие их действия, проводить по ним расследование, выступая одновременно и обвиняющей стороной, и "судьей". Этим данные субъекты юрисдикции отличаются от суда, который выступает в роли независимого арбитра, не связанного никоим образом ни с одной из сторон.

3. Процессуальная форма юрисдикции. Деятельность юрисдикционных органов облекается в строгую процессуальную форму, являющую собой определенную процедуру управления конфликтами в целях их разрешения. Нарушение процессуальной формы подразумевает признание незаконными в установленном порядке совершенных юрисдикционных действий.

 

Процессуальная форма юрисдикционной деятельности предопределяет последовательность разбирательства, порядок процессуальных действий участников того или иного производства, процессуальный режим, порядок установления фактических обстоятельств дела, реквизиты выносимых ими актов, способы проверки и исполнения и т.д. Назначение процессуальной формы - обеспечить юрисдикционному органу, заинтересованным лицам и другим участникам процесса необходимые условия для правомерного разрешения конфликта и реализации своих прав.

Специфика процессуальных форм обусловлена прежде всего объемом правовых гарантий, обеспечивающих объективное и справедливое разрешение конфликта, а также право сторон на защиту. Важнейшей юридической гарантией права на защиту является состязательность, означающая, что разбирательство дела происходит в форме спора, "судебного поединка", состязания сторон в заседании юрисдикционного органа. Состязательность предполагает право на защиту, т.е. право опровергать обвинение, подвергать его критике, доказывать свою невиновность или меньшую виновность, оспаривать утверждение других сторон и отстаивать свои убеждения.

Уровень состязательности различен в различных юрисдикционных органах (например, в судебных и квазисудебных). Независимо от этого процесс и юрисдикцию можно рассматривать как два аспекта одной реальности: процесс - формальный аспект юрисдикции, юрисдикция - материальный аспект процесса. Власть, правомочие разрешать конфликты в состязательном процессе выражает функциональное понятие юрисдикции. Концентрированным выражением этой власти является власть судить. Она материализуется в судебных органах, образующих систему судебной власти и обладающих монопольным правом судить.

Правосудие как способ осуществления юрисдикции облечено в наиболее строгие процессуальные формы, ибо правовые конфликты, которые оно разрешает, отличаются значительной остротой и социальной опасностью и могут затрагивать интересы больших групп людей, а применяемые санкции включают не только материальные и духовные лишения, но и лишение свободы и даже жизни. В связи с этим одним из достоинств технологии правосудия является своеобразная громоздкость, "многоэтажность", усложненность, "неторопливость". Кроме того, особую роль в этой технологии разрешения конфликта играет ритуал. Он выступает как способ усилить посредством воздействия на область чувств (жест,


речь, костюм и т.д.) ту значимость и важность, которую общество придает своим фундаментальным ценностям, защищаемым посредством судебной юрисдикции.

 

Процессуальная форма имеет определенную структуру и включает в качестве составных частей определенные процессуальные производства. Процессуальное производство независимо от характера разбирательства конкретного дела состоит из трех органически взаимосвязанных компонентов: процессуальных отношений, процессуального доказывания и процессуальных актов-документов. Процессуальные отношения имеют как минимум одним из своих участников субъекта, наделенного властными отношениями (суд, административные комиссии, орган публичной администрации и т.д.). Процессуальное доказывание используется для того, чтобы реконструировать конфликтную ситуацию и структуру конфликтных отношений во всей полноте, воспроизвести все обстоятельства дела. Оно включает: 1) определение круга фактов, подлежащих установлению (предмета доказывания); 2) собирание и процессуальное закрепление доказательств; 3) исследование доказательств, в том числе их проверку; 4) оценку доказательств.

Процесс разрешения правового конфликта имеет своим результатом определенные юрисдикционные акты, которые закрепляют выводы юрисдикционного органа о правах и обязанностях участвующих в нем лиц и обязательны для всех, в том числе для самого органа.

4. Издание и исполнение юрисдикционного акта. Этот акт - итог процесса, в рамках которого происходят установление и доказывание событий, производится их юридическая оценка. Юрисдикционный акт - это решение компетентного органа, мотивированное необходимостью разрешения правового конфликта. Юрисдикционный орган, вступив в процесс разрешения конфликта, применяет норму права к конкретной конфликтной ситуации. При этом он обязан вынести решение в виде юрисдикционного акта, даже если санкции не налагаются в силу доказанной невиновности лица, либо одна из сторон выходит из конфликта, либо во время процесса достигается мировое соглашение.

 

Решение суда как юрисдикционный акт имеет ряд отличий от иных юрисдикционных актов, выносимых квазисудебными и административными органами по обращениям лиц, заинтересованных в разрешении правового конфликта.

Во-первых, судебный акт предполагает четкий и строгий процедурный порядок его издания - вынесения и провозглашения (ст. ст. 192 - 199 ГПК РФ; ст. ст. 175 - 180 КАС РФ). Строгие требования предъявляются законодательством к содержанию и форме судебных актов. Они касаются их наименования (решение по гражданскому или административному делу, приговор по уголовному делу), структуры (вводная, описательная, мотивировочная и резолютивная части) и отдельных реквизитов.

Во-вторых, в отличие от юрисдикционного акта суда решения иных юрисдикционных органов не имеют значения окончательного судебного решения (res judicata) и могут быть пересмотрены компетентным судом в порядке судопроизводства. Правило res judicata является универсальным принципом, сформулированным еще в римском праве: res judicata pro veritate accipitur (habetur) - "состоявшееся судебное решение принимается за истину" (сокращенно res judicata

- "решенное дело"). Этот принцип нашел свое отражение в нормах российского процессуального законодательства (ч. 2 ст. 209 ГПК РФ; ч. 4 ст. 128 КАС РФ).

В-третьих, в качестве последней инстанции разрешения правового спора выступает суд, поэтому именно от него в конечном счете зависит, какое толкование и применение норм права будет признано им правильным. Судебное решение характеризуется полнотой юрисдикции в том смысле, что никакие властные органы не вправе ставить под сомнение обязательность исполнения решений судов.

Характерно, что не все акты юрисдикционных органов являются юрисдикционными. Например, если акты судебных органов не разрешают спор о праве или иной конфликтный вопрос по существу, то они, будучи судебными актами, не являются юрисдикционными (например, определение суда о прекращении производства по делу и т.д.). По каждому спору о праве или правонарушению может быть вынесен только один юрисдикционный акт. Все иные властные акты юрисдикционных органов издаются в целях осуществления (исполнения) юрисдикционного акта (исполнительный лист) или проверки их обоснованности и законности. Неисполненное в добровольном порядке в течение определенного срока юрисдикционное решение подлежит согласно закону принудительному исполнению.

 

Юрисдикция как вид государственной деятельности по разрешению конфликтов наряду с признаками, выделяющими ее предмет, субъектов, форму и результат, характеризуется также определенной целью. Цель юрисдикции как "правоговорения" - обеспечить соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан в упорядоченных государством отношениях частноправового и публично-правового характера и охрану правопорядка путем разрешения конфликтов на основе принципов законности и справедливости.

Признаки юрисдикции выражают ее суть как властной технологии разрешения юридических конфликтов принудительным для сторон образом уполномоченными государственными органами, прежде всего судом. Суд имеет монопольное право на осуществление юрисдикции в форме правосудия. Деятельность иных юрисдикционных органов, несмотря на внешнее сходство своего механизма, не является правосудием.

Таким образом, в современных условиях категория "юрисдикция" имеет более широкое значение, чем понятие "судопроизводство", характеризующее механизм отправления правосудия. Ее содержание охватывает: а) юрисдикцию судов, выражающуюся в отправлении правосудия, и б) юрисдикцию квазисудебных и административных органов, которая отличается от правосудия тем, что решения этих органов не имеют значения res judicata и могут быть оспорены в суде. При этом нельзя отождествлять правосудие и несудебное разрешение правовых конфликтов. В обоих случаях осуществляются однородные юрисдикционные полномочия, состоящие в разрешении споров о праве и определении прав и обязанностей сторон, причем это определение прав и обязанностей имеет обязательный характер. Однако уровень гарантий защиты и реализации нарушенных прав при судебной юрисдикции неизмеримо выше в силу особого статуса суда как носителя судебной власти в системе разделения властей.

Тем не менее оба вида юрисдикции представляют собой публичную функцию, которая имеет своим предназначением обеспечение справедливости, правопорядка и социального мира посредством применения норм и принципов права в конкретных спорных ситуациях. Она характеризуется властным применением силы не в любом конфликтном случае, а только в таком, когда юрисдикционное решение не исполняется добровольно. Не всякое использование органом публичной власти принудительных мер свидетельствует о реализации им юрисдикционных полномочий (например, разгон полицией


демонстрации). Но любое использование юрисдикционных полномочий потенциально предполагает возможность применения принудительных мер для обеспечения исполнения юрисдикционного решения.

Исходя из этого юрисдикция может быть определена как публичная функция, которая осуществляется уполномоченными государственными органами в установленной законом форме посредством издания юридически значимых актов, определяющих права и обязанности сторон конфликта, принимаемых для его устранения и реализуемых - в необходимых случаях - принудительным для сторон образом.

На уровне общества единым субъектом юрисдикции как публичной функции выступает государство, распределяющее между своими органами юрисдикционные полномочия по различным направлениям своей деятельности, обусловленным юридической природой разрешаемых конфликтов. Эти направления деятельности облекаются в правовые процедуры, в результате определяющие основные процессуальные формы юрисдикции: гражданско-правовую, конституционно-правовую, административно-правовую и уголовно-правовую.

Отдельные виды юрисдикций (уголовно-правовая юрисдикция) осуществляются исключительно судом в силу особой социальной опасности деяний и конфликтов, являющихся ее предметом, а также тяжести налагаемых наказаний. Другие ее виды могут осуществляться как судами, квазисудебными органами, так и органами исполнительной власти, наделенными юрисдикционными полномочиями.

Юрисдикция может быть классифицирована исходя из ряда критериев:

1) по характеру материально-правовых конфликтов, разрешаемых управомоченными органами: конституционная, административная, уголовная, гражданская и др.;

2) по юридической природе юрисдикционного органа: судебная юрисдикция и несудебная юрисдикция;

3) по сфере действия: общая, распространяющаяся в принципе на все виды конфликтов; специальная, которая связана с разрешением особых категорий дел, предусмотренных законом.

 

6.3. Административная юрисдикция

 

В российском правоведении вопрос о сущности и содержании административной юрисдикции является одним из самых дискуссионных и решается неоднозначно. Все имеющиеся подходы к пониманию административной юрисдикции можно классифицировать исходя из двух основных критериев: а) в зависимости от того, какие органы публичной власти относятся к ее субъектам (субъектный критерий), и б) в зависимости от того, что понимается под ее предметом (предметный критерий).

В соответствии с субъектным критерием выделяются два подхода к пониманию административной юрисдикции, которые можно условно обозначить как "управленческий" (узкий подход) и "многосубъектный" (широкий подход).

Управленческий подход сводит административную юрисдикцию исключительно к деятельности органов исполнительной власти, осуществляемой во внесудебном порядке. В рамках этого подхода административная юрисдикция определяется, с одной стороны, как установленная законодательными актами деятельность органов государственного управления и должностных лиц по разрешению административных дел и применению соответствующих юридических санкций в административном порядке (без обращения в суд), а с другой - как круг дел, подлежащих ведению административных учреждений, в отличие от дел, входящих в компетенцию суда или арбитражного суда <1>.

 

--------------------------------

<1> См.: Большой юридический словарь. М., 1997. С. 9; Розенфельд В.Г., Серегина В.В. Административное принуждение (понятие, виды административного принуждения, процессуальное регулирование их применения): Учеб. пособие. Воронеж, 1996. С. 115; и др.

 

Такая позиция, исключающая суд из субъектов административной юрисдикции, имеет своим основанием традицию, сложившуюся еще во второй половине XX в., когда законодательством предусматривалось только два вида правосудия - по уголовным и гражданским делам. Раскрывая специфику административной юрисдикции, сторонники узкого подхода категорически отрицали и отрицают возможность такой ее формы, как судебно-административная юрисдикция. При этом разрешение, например, дел об административных правонарушениях судебным органом относится к функции управления, а постановление судьи по этим делам рассматривается не как акт правосудия, а как индивидуальный акт управления <1>. При таком подходе юрисдикция является административной лишь в том случае, если осуществляется административными органами и (или) с использованием административных средств.

--------------------------------

<1> См.: Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М., 1968. С. 62.

 

На этой основе в 70 - 80 гг. XX в. в теории административного права складывается устойчивая парадигма (модель), согласно которой административная юрисдикция - это часть исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления и должностных лиц, осуществляемая во внесудебном порядке. При этом суд либо вообще исключается из субъектов административной юрисдикции, либо включается в их число, но считается, что административно-юрисдикционная деятельность осуществляется судом не в судебном, а в административном порядке <1>.

--------------------------------

 

<1> См.: Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. Воронеж, 1976. С. 75; Колодкин Л.М. Административная юрисдикция // Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 21.

 

В современных условиях такое смешение судебной и исполнительно-распорядительной функций при осуществлении судами юрисдикции по административным делам является не только теоретически ошибочным, но и противоречит ст. 10 Конституции РФ, закрепляющей принцип разделения властей.


Современное широкое понимание административной юрисдикции исходит из ее трактовки как административно-процессуальной деятельности, осуществляемой во внесудебном порядке органами государственного управления или судом в судебном порядке с целью рассмотрения и разрешения административно-правовых споров и применения административно-принудительных мер <1>. При таком подходе в круг субъектов административной юрисдикции включаются не только административные органы и квазисудебные учреждения, действующие в системе исполнительной власти, но и суды, осуществляющие административное правосудие.

 

--------------------------------

<1> См.: Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. М., 1999. С. 409, 413 - 414.

 

Ключевым моментом в выявлении сущности юрисдикции является ее цель - разрешение конфликта. Основным критерием определения юрисдикции как административной должен выступать не только (и не столько) субъект, разрешающий конфликт, но и сфера возникновения и специфика этого конфликта. Соответственно, определяющим признаком юрисдикции как административной является административно-правовой характер конфликта, возникающего в сфере публичного управления. Он выступает как источник возникновения необходимости принудительно-властного вмешательства в управленческую ситуацию с целью обеспечения публичного правопорядка и защиты прав и законных интересов частных лиц. Этот административный конфликт, превращаясь в предмет юрисдикционной деятельности, определяет необходимость ее обозначения как административной юрисдикции. Таким образом, юрисдикция является административной не потому, что осуществляется административными органами (ее может реализовать и суд), а потому, что ее предметом выступает конфликт, имеющий административно-правовую природу.

В подходе к предмету административной юрисдикции в отечественной науке сложились три основные концепции: одна из них рассматривает в качестве ее предмета спор о праве административном, другая - административное правонарушение <1>, а третья (интегративная) исходит из представления об административном споре и административном правонарушении как двух разновидностях административно-правового конфликта <2>. Этот конфликт характеризуется тем, что связан с нарушением норм позитивного права, защищаемых административно-правовыми санкциями, либо с ущемлением прав и свобод граждан и организаций неправомерными действиями и решениями должностных лиц путем создания препятствий к их осуществлению, незаконного возложения обязанностей или незаконного привлечения к ответственности.

 

--------------------------------

 

<1> См.: Словарь административного права. М., 1999. С. 10 - 11.

<2> См.: Зеленцов А.Б. Конфликты в управлении и управление конфликтами: Опыт комплексного анализа предмета и форм административной юрисдикции. М.: РУДН, 2001.

 

Таким образом, в современной российской теории в силу исторических причин сосуществуют три основные модели (концептуальных схемы) административной юрисдикции:

 

1. Модель, которая описывает ее как деятельность административных органов по разрешению дел об административных правонарушениях или дел по административным жалобам. Эта не соответствующая современным реалиям модель уходит своими корнями в советское прошлое, когда судебно-административная юрисдикция как правосудие по административным делам на законодательном уровне не имела признания.

2. Модель, отражающая особенности переходного периода и трактующая административную юрисдикцию как разбирательство и разрешение административных дел во внесудебном порядке в процессе исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления (общее правило) либо судом в порядке производства по делам о привлечении к административной ответственности (исключение).

 

3. Модель, отвечающая современному этапу становления в России правового государства. Она определяет административную юрисдикцию как разбирательство и разрешение судом индивидуальных административных дел в порядке административного судопроизводства (общее правило), а также квазисудебными учреждениями и уполномоченными на юрисдикционную деятельность органами и должностными лицами исполнительной власти (исключение).

 

Эта модель учитывает особенности современного правового регулирования административного судопроизводства и опирается на исконное значение юрисдикции как "судебного правоговорения", "суждения о праве", правах и обязанностях сторон в целях справедливого разрешения конфликта в состязательном процессе.

Административная юрисдикция - это прежде всего деятельность судебных органов по разбирательству и разрешению административных дел, связанных с административно-правовыми конфликтами в виде административных споров и административных правонарушений. Судебно-административная юрисдикция, осуществляемая в рамках административного судопроизводства, в правовом государстве составляет основу, сердцевину всей административно-юрисдикционной деятельности. Она представляет собой функцию государственной власти, содержанием которой является деятельность по отправлению правосудия и квазисудебных полномочий. Эта функция имеет своей целью удовлетворение основанных на законе притязаний, возникающих в конфликтных ситуациях по вопросам применения правовых норм, исполнения юридических обязанностей и защиты субъективных публичных прав.

Признание судебно-административной юрисдикции в качестве "несущей конструкции" административной юрисдикции не исключает, а предполагает возможность осуществления конфликторазрешающей юрисдикционной деятельности несудебными органами с использованием упрощенных процессуальных процедур. Эти органы можно подразделить на две группы: а) квазисудебные учреждения и б) административные органы и должностные лица, наделенные законом юрисдикционными полномочиями.

Правосудие - это деятельность только суда, поэтому делегирование юрисдикционных функций несудебным органам не может рассматриваться как нарушение принципа "правосудие осуществляется только судом". Деятельность этих органов является юрисдикционной, но не судебной, т.е. выступает наряду с административным судопроизводством второй формой административной юрисдикции - квазисудебной, или несудебной, ограниченно дозволенной законом по определенному кругу


дел.

 

Для квазисудебных органов юрисдикционная функция является, как правило, единственной: они не осуществляют

каких-либо управленческих действий. В этом плане они являются специализированными административно-юрисдикционными учреждениями. Административные органы и должностные лица осуществляют юрисдикционную функцию наряду с управленческой деятельностью и призваны обеспечить наиболее оперативное разрешение конфликтов. Разбирательство дел в этом случае отличается более упрощенными процедурами и минимальным присутствием элементов состязательности или даже вовсе их отсутствием.

 

Таким образом, используя в качестве критерия определенные группы субъектов, осуществляющих административную юрисдикцию в рамках характерных для них процедур деятельности, можно выделить три ее основные формы:

 

а) судебная административная юрисдикция, или административное судопроизводство; б) квазисудебная административная юрисдикция;

в) административная юрисдикция, осуществляемая уполномоченными органами и должностными лицами исполнительной власти наряду с управленческой деятельностью, т.е. совмещаемая с оперативно-исполнительной деятельностью.

Отнесение административной юрисдикции только к деятельности суда или только к деятельности органов исполнительной власти (их должностных лиц) не имеет обоснования ни в истории, ни в зарубежном опыте. Существование несудебных форм административной юрисдикции объективно необходимо, поскольку безграничное расширение судебной подведомственности административных дел невозможно и неперспективно. Многие из этих дел могут быть рассмотрены и разрешены несудебными юрисдикционными органами с наибольшей эффективностью, т.е. оперативно, на высоком профессиональном уровне и с наименьшими экономическими затратами. Разрешение конфликтных дел в рамках несудебных форм административной юрисдикции имеет свои преимущества в смысле простоты, быстроты, финансовых расходов и т.д. Отсюда не случайно, что ст. 6 Европейской конвенции о правах человека допускает защиту прав не только судом как таковым, но и специальными квазисудебными органами, осуществляющими деятельность, сходную с судопроизводством.

Однако несудебные формы административной юрисдикции могут быть эффективны лишь постольку, поскольку существует общедоступная возможность прибегнуть к судебной защите прав, если несудебная процедура не дает желаемых последствий. Следовательно, в качестве важной гарантии защиты прав частных лиц в правовом государстве должна выступать деятельность всех юрисдикционных органов, позволяющая сочетать судебные и несудебные формы правозащиты.

В рамках каждой из этих форм административной юрисдикции рассматриваются два основных вида дел:

во-первых, дела, которые возбуждаются в связи с заявляемыми в юрисдикционный орган административными спорами;

во-вторых, дела об административных правонарушениях, связанные с наложением административных наказаний за несоблюдение административно-правовых запретов, установленных главным образом в КоАП РФ.

Исходя из специфики этих административных дел, являющихся предметом разбирательства, можно выделить два вида административной юрисдикции: а) административно-наказательную и б) административно-спорную. В логическом плане категория "административная юрисдикция" выступает как родовое понятие по отношению к этим двум своим видам и имеет целью разрешение всех административно-правовых конфликтов, возникающих в сфере исполнительной власти. Административно-спорная и административно-наказательная юрисдикции связаны с разрешением конкретных видов этих конфликтов - административных споров и административных правонарушений.

Категория "административная юрисдикция" в отечественной литературе нередко противопоставляется понятию "административная юстиция" и сводится лишь к разбирательству дел об административных правонарушениях, т.е. к административно-наказательной юрисдикции. Однако административная юстиция суть не что иное, как одна из форм административной юрисдикции, имеющей в качестве своего предмета административно-спорное дело (спор), т.е. выступает как административно-спорная юрисдикция. В зарубежных странах административная юстиция также идентифицируется с административно-спорной юрисдикцией - jurisdiction contentieux-administratif (фр.), jurisdiccion contencioso-administrativa (испан.).

Вместе с тем административно-спорная юрисдикция и административная юстиция, совпадая по предмету разбирательства (административный спор), не идентичны по субъектному составу. В круг субъектов административной юстиции не входят органы, прямо интегрированные в систему публичной администрации и непосредственно осуществляющие управленческую деятельность. Административная юстиция характеризуется системой специальных органов, в той или иной мере независимых от органов публичной администрации - судов или квазисудебных органов. Исходя из субъектного критерия, понятие "административная юстиция" является более узким, чем понятие "административно-спорная юрисдикция", ибо к ней нельзя относить деятельность органов и должностных лиц исполнительной власти, разрешающих споры по административной жалобе, поданной в инстанционном порядке.

Основной формой административной юстиции как административно-спорной юрисдикции выступает административное судопроизводство. Согласно ч. 2 ст. 1 КАС РФ в порядке этого судопроизводства суды рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений.

 

6.4. Административное дело как предмет судебного разбирательства

 

Административная юрисдикция осуществляется путем рассмотрения и разрешения конкретных административных дел <1>. Основной процессуальной формой, в которой она реализуется, является административное судопроизводство.


Административно-правовые конфликты, которые становятся предметом судебного разбирательства, в процессуальном законодательстве по общему правилу обозначаются как "административные дела" или "дела, возникающие из административно-правовых (публично-правовых) отношений". Так, ст. 1 КАС РФ выделяет 17 основных категорий административных дел, которые общие суды рассматривают и разрешают в порядке административного судопроизводства.

 

--------------------------------

<1> В русском языке слово "дело" имеет много значений и среди них: а) работа, занятие, деятельность; б) круг ведения; то, что непосредственно относится к кому-нибудь, входит в чьи-нибудь задачи; в) событие, обстоятельство, факт; г) то же, что и поступок; д) судебное дело, разбирательство, процесс; е) собрание документов, относящихся к какому-нибудь факту или лицу, и т.д. См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997. С. 159.

 

В процессуальной теории понятие "дело" обычно идентифицируется либо с вопросом судебного разбирательства, либо со спором о праве. Соотношение дела и спора о праве при этом сравнивается с соотношением понятий договора как документа и соглашения: как договором оформляется соглашение сторон, так делом оформляется существующий между двумя и более лицами спор о праве <1>.

 

--------------------------------

<1> См.: Елисейкин П.Ф. Понятие и содержание гражданского дела // Вопросы теории и практики гражданского процесса. Вып. 1. Саратов, 1976. С. 80 - 81.

 

Спор о праве административном или иной административно-правовой конфликт приобретают свойство судебного дела с момента его заявления в юрисдикционный орган. Понятие "дело" предполагает возникновение правовой связи между лицами, участвующими в процессе, и юрисдикционным органом как обязательным и руководящим субъектом, т.е. возникновение процессуального правоотношения.

 

Любое судебно-административное дело оформляется документально. Соответственно, с одной стороны, оно предстает как конкретный жизненный случай - реальный правовой спор, в отношении которого осуществляется применение закона, а с другой - как совокупность документов, комплектуемых в ходе применения закона к данному спорному случаю. Исходя из этого судебное административное дело - это такая правовая ситуация конфликтного характера, разрешая которую в документальной форме путем применения к ней закона суд:

- определяет права и обязанности субъектов административного права;

- восстанавливает или иным образом защищает нарушенное право;

- устанавливает или подтверждает факты, имеющие юридическое значение, либо

 

- осуществляет проверку соответствия одних нормативных правовых актов другим нормативным актам большей юридической силы.

В зависимости от типа конфликтной жизненной ситуации, в отношении которой применяется закон, административные дела могут быть подразделены на "административно-спорные дела" (ситуация - спор о праве административном) и "административно-проступочные дела", или "дела об административных правонарушениях" (ситуация - совершение противоправного деяния с признаками административного правонарушения).

Основанием для такого разграничения являются действующее российское законодательство, судебная практика и доктринальные положения.

В теории юридического процесса в качестве юридического дела, как правило, квалифицируется либо правонарушение, либо спор о праве <1>. Юридическая природа таких конфликтных жизненных ситуаций (обстоятельств) состоит в том, что они предусмотрены законом и влекут определенные юридические последствия. В науке административного права в качестве основания для возбуждения административного дела также рассматривается спорная ситуация, связанная с нарушением (действительным или предполагаемым) одной из сторон административно-правового отношения прав или законных интересов другой стороны, либо факт совершения административного проступка <2>.

--------------------------------

<1> См.: Теория юридического процесса. Киев, 1985. С. 53.

<2> См.: Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М.: Наука, 1970. С. 49.

 

Административное правонарушение и административный спор - два основных вида административно-правовых конфликтов, на разрешение которых направлена административно-юрисдикционная деятельность. Административно-правовой конфликт свое юридическое оформление и конкретизацию получает в понятии "административное дело". Результатом рассмотрения юрисдикционным органом дела об административном правонарушении является применение административных санкций, в том числе в виде административного наказания за нарушение запретов, установленных нормами КоАП РФ. Результат рассмотрения дела, возбуждаемого по спору о праве административном, - признание правового акта управления законным либо незаконным, недействующим и восстановление нарушенного субъективного публичного права.

Судебное административное дело, являющееся предметом административно-спорной юрисдикции (административной юстиции), - это спор о праве административном, заявленный в суде заинтересованным лицом в связи с нарушением его правового статуса административным актом, который предполагается им незаконным. Заявление в суде административного спора представляет собой вынесение на разрешение суда возникших между участниками административного правоотношения разногласий по поводу субъективных прав и обязанностей либо правоотношения в целом. Исходя из этого административно-спорное дело (или административную тяжбу) можно определить как спор о праве административном, заявленный заинтересованным лицом в компетентный орган и выступающий в качестве объекта процедурно-процессуальных правоотношений, которые связывают лиц, имеющих юридическую заинтересованность в разрешении возникшего правового конфликта.


Возбуждение дела об административном правонарушении осуществляется посредством протокола об административном правонарушении, составленного уполномоченным на то лицом в связи с совершением деяния, содержащего признаки административного проступка. Судебное дело об административном правонарушении - это административно-правовой конфликт, который возникает в связи с совершением деяния, содержащего признаки административного правонарушения, юридически фиксируемый и оформляемый компетентным органом и выступающий в качестве объекта процессуальных правоотношений между субъектами, участвующими в разбирательстве обстоятельств административного проступка с целью объективного разрешения конфликтной ситуации и наказания виновного лица.

Административные споры и административные правонарушения, несмотря на их специфические черты, имеют ряд общих признаков, характеризующих эти виды административно-правового конфликта как судебное административное дело (административно-юрисдикционное дело):

1) основанием для формирования такого дела является действительный или предполагаемый административно-правовой конфликт;

2) возбуждается посредством определенных законом правовых актов, предназначенных для защиты от посягательства на позитивное либо субъективное право в конфликтных ситуациях;

3) возникает, разворачивается и завершается в строгом соответствии с процессуальными нормами, предназначенными для разрешения конфликтных ситуаций;

4) юридически оформляется в виде предусмотренных законом документов, отражающих процессуальную деятельность участников охранительного правоотношения, направленную на разрешение административно-правового конфликта. Данные документы (административное исковое заявление, протоколы заседаний, решения, постановления и т.д.), оформляющие дело, отражают процесс его движения в ходе юрисдикционного разбирательства.

Таким образом, сущность административно-юрисдикционного дела состоит в конкретном административно-правовом конфликте, юридически структурированном, получающем оформление в официальных правовых документах и выступающем в качестве объекта процессуальных отношений, которые связывают лиц, имеющих юридическую заинтересованность и участвующих в его разрешении в процессе применения соответствующего закона к конкретной конфликтной ситуации.

 

Конкретные категории судебно-административных дел, подлежащих рассмотрению в порядке административного судопроизводства, устанавливаются в рамках института судебной подведомственности и подсудности, определяющей компетенцию судов различных видов по этим делам.

 




















Дата: 2018-09-13, просмотров: 866.