Начать рассмотрение вопроса феномена бюрократии необходимо с определения понятия организация.

Формальная организация - это, как указывает А.И.Пригожин , способ организованного построения на основе социальной формализации связей, статусов и норм. Под социальной формализацией он понимает «целенаправ­ленное формирование стандартных, безличных образцов поведения в правовых, организационных и социокультурных  формах»[1]. Он выделяет следующие основные элементы формальной организации[2]:

1. Разделение труда, возникающее в результате необхо­димой специализации и выступающее в виде системы должностей, каждая из которых дополняет другую, при этом, в идеале, должности не дублируют друг друга. Должностные позиции образуют определенную иерархи­ческую структуру, которая в то же время является струк­турой власти.

2. Система коммуникаций, Т.е. средства и каналы, обеспечивающие прохождение деловой информации как «сверху вниз» (передача приказов, указов, распоряжений, заданий), так и «снизу вверх» (отчеты подчиненных), а также по горизонтали (обмен мнениями, консультации).

3. Различные регуляторы, нормирующие и планирую­щие деятельность данной социальной организации (нормы и образцы служебного поведения, программы де­ятельности, принципы и формы стимулирования, при­нуждения и вознаграждения).

Рассматривая структуру формальной организации, он приводит выделенные еще в работах Ф.Тейлора и А.Файоля , а также их последователей существующие в структуре предприятия типы: линейная организация, функциональная организация и штабная организация[3].

Формализация социальной системы может осущест­вляться двумя путями: во-первых, легализация уже естест­венно сложившегося состояния, это так называемый «рефлексивный» способ формализации; во-вторых, разра­ботка программы (специального проекта, плана работы и т.д.), в соответствии с которой в дальнейшем осуществля­ется организация той или иной социальной системы, это уже «конструкторский» способ формализации[4].

Все формальные организации имеют специальный ад­министративный аппарат, основная функция которого за­ключается в координировании действий членов организа­ции в целях ее сохранения. Крайняя степень развития формальной организации, выражающаяся в максималь­ной стандартизации внутри организации с целью по­вышения эффективности организационного механизма, превращает ее в бюрократическую систему. Понятие бю­рократия (от франц. bureau - бюро, канцелярия и греч. kratos - власть, сила) буквально переводится как власть канцелярии. Сущность бюрократии заключается в нарас­тающем отчуждении исполнительной власти, ее концент­рации в руках чиновников, которые всячески стремятся избежать или ослабить демократический контроль за своей деятельностью.

Большой вклад в разработку проблем бюрократии внес М.Вебер[5]. Он очень высоко оценивал роль бюрократии, рассматривал ее как необходимую форму общественного порядка и эффективной социальной организации и счи­тал, что без нее невозможен технический, технологичес­кий, организационный прогресс. М.Вебер сформулировал основные признаки идеального типа бюрократической системы. В идеальном виде бюрократия, по его мнению, представляет собой наиболее эффективную машину уп­равления, основанную на строгой рационализации. В то же время ему принадлежит ряд верных мыслей относи­тельно опасности, к которой может привести усиление бюрократии в формальных организациях и в обществе в целом. Высказанная М.Вебером точка зрения относитель­но роли бюрократии в формальной организации и обще­стве была подвергнута основательной критике, но в пос­ледние десятилетия наблюдается возврат к его идеям, своеобразная их модернизация.